ENTRE A VAGA E O DIPLOMA: AÇÕES AFIRMATIVAS, IGUALDADE SUBSTANTIVA E JUSTIÇA RACIAL NO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO À LUZ DO DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS

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BETWEEN THE SEAT AND THE DIPLOMA: AFFIRMATIVE ACTION, SUBSTANTIVE EQUALITY AND RACIAL JUSTICE IN BRAZILIAN HIGHER EDUCATION UNDER INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS LAW

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Revista Qualyacademics v.4, n.2
ISSN: 2965976-0
Tipo de Licença: Creative Commons, com atribuição e direitos não comerciais (BY, NC).
Recebido em: 16/09/2026
Aceito em: 19/09/2026
Revisado em: 21/09/2026
Processado em: 23/09/2026
Publicado em: 11/10/2026
Categoria do artigo: Estudo de Revisão

Como citar esse material:

VENTURA, Adriana de Figueiredo Sousa; SILVA, Miziane Bezerra da. Entre a vaga e o diploma: ações afirmativas, igualdade substantiva e justiça racial no ensino superior brasileiro à luz do direito internacional dos direitos humanos. Revista QUALYACADEMICS. Editora UNISV; v.4, n.2, 2026; p. 313-359. ISSN 2965976-0 | D.O.I.:

Autoria:

Adriana de Figueiredo Sousa Ventura

Doutoranda em Direito Internacional pela Universidad Autonoma de Asunción; Mestra em Direito Internacional pela Universidad Autonoma de Asuncion; Mestra em Ciências da Educação pela Universidad de Desarrollo Sustentable

Miziane Bezerra da Silva

Mestranda em Direito Internacional pela Universidad Autonoma de Asunción

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RESUMO

O presente artigo desenvolve uma análise jurídico-crítica e interdisciplinar das ações afirmativas no ensino superior brasileiro, tomando como ponto de partida a evolução do princípio da igualdade e o papel do Estado na correção de desigualdades historicamente produzidas. A investigação desloca o foco tradicional da discussão, centrado na legitimidade do acesso por cotas, para uma questão de segunda geração: em que medida a política afirmativa pode ser considerada efetiva quando o ingresso não é acompanhado por condições de permanência, pertencimento acadêmico e conclusão do curso. A pesquisa adota abordagem qualitativa, bibliográfica e documental, com método dedutivo e análise sistemática de normas constitucionais, legislação educacional, tratados de direitos humanos, jurisprudência e literatura especializada. O marco jurídico compreende a Constituição de 1988, a Lei nº 12.711/2012, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.723/2023 e pela Lei nº 14.945/2024, a Lei nº 14.914/2024, que instituiu a Política Nacional de Assistência Estudantil, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e a Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância. Também são examinadas a ADPF 186 e o Tema 203 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal. Sustenta-se que as ações afirmativas não representam exceção ao princípio da igualdade, mas técnica de sua concretização material em sociedades estruturadas por assimetrias persistentes. A partir dessa premissa, propõe-se a categoria analítica da “igualdade de trajetória universitária”, segundo a qual a democratização do ensino superior deve ser aferida por um continuum composto por acesso, permanência material, integração acadêmica, reconhecimento, proteção contra discriminação, desempenho em condições equitativas e conclusão. A análise de estudos empíricos sobre desempenho de cotistas evidencia que diferenças na nota de ingresso não se convertem automaticamente em inferioridade acadêmica durante o curso e que fatores socioeconômicos e institucionais são decisivos para a trajetória estudantil. Conclui-se que a consolidação das ações afirmativas exige um modelo integrado no qual reserva de vagas, assistência estudantil, monitoramento de resultados, prevenção do racismo institucional e políticas de pertencimento constituam dimensões complementares de uma mesma obrigação constitucional e internacional de promoção da igualdade substantiva.

Palavras-chave: Ações afirmativas; Igualdade substantiva; Cotas raciais; Ensino superior; Permanência estudantil; Justiça racial; Direitos humanos.

ABSTRACT

This article develops a critical legal and interdisciplinary analysis of affirmative action in Brazilian higher education, taking as its starting point the evolution of the principle of equality and the role of the State in correcting historically produced inequalities. The study shifts the traditional focus of the debate, usually centered on the legitimacy of quota-based admission, toward a second-generation question: to what extent can affirmative action be considered effective when admission is not accompanied by conditions for student retention, academic belonging, and degree completion? The research adopts a qualitative, bibliographic and documentary approach, using deductive reasoning and a systematic analysis of constitutional norms, educational legislation, human rights treaties, case law, and specialized scholarship. The legal framework includes the 1988 Brazilian Constitution, Law No. 12,711/2012, particularly after the amendments introduced by Laws No. 14,723/2023 and No. 14,945/2024, Law No. 14,914/2024 establishing the National Student Assistance Policy, the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the Inter-American Convention against Racism, Racial Discrimination and Related Forms of Intolerance. The article also examines ADPF 186 and Theme 203 of the Brazilian Supreme Federal Court's general repercussion system. It argues that affirmative action does not constitute an exception to equality, but rather a technique for achieving substantive equality in societies marked by persistent structural asymmetries. Based on this premise, the article proposes the analytical category of “equality of university trajectory”, according to which democratization of higher education should be assessed through a continuum composed of access, material retention, academic integration, recognition, protection against discrimination, performance under equitable conditions, and completion. Empirical studies on quota students indicate that differences in admission scores do not automatically translate into lower academic performance during university and that socioeconomic and institutional factors are decisive for students' trajectories. The article concludes that the consolidation of affirmative action requires an integrated model in which reserved seats, student assistance, outcome monitoring, prevention of institutional racism, and policies of academic belonging are complementary dimensions of the same constitutional and international obligation to promote substantive equality.

Keywords: Affirmative action. Substantive equality; Racial quotas; Higher education; Student retention; Racial justice; Human rights.

1. INTRODUÇÃO

A igualdade ocupa posição central na arquitetura normativa do Estado Democrático de Direito, mas sua centralidade não elimina as dificuldades relacionadas à definição de seu conteúdo. A igualdade pode funcionar como proibição de privilégios arbitrários, como dever de tratamento uniforme, como comando de remoção de barreiras ou, em uma dimensão mais exigente, como obrigação de corrigir estruturas que distribuem oportunidades de maneira sistematicamente desigual. Essa última dimensão é especialmente relevante em sociedades nas quais a ordem jurídica proclama universalidade enquanto a realidade social continua marcada por padrões duradouros de exclusão. No Brasil, a distância entre igualdade formal e experiência concreta é particularmente visível quando se examinam as relações raciais e o acesso aos espaços de formação, prestígio e poder.

O projeto que serve de matriz temática a esta investigação parte justamente da evolução histórica dos direitos fundamentais e sustenta que as ações afirmativas constituem instrumentos de concretização da igualdade material, com ênfase no acesso ao ensino superior. A premissa permanece adequada, mas o amadurecimento normativo e empírico da política de cotas permite formular uma pergunta mais complexa. Depois de mais de uma década de vigência da Lei nº 12.711/2012 e após a profunda revisão produzida pela Lei nº 14.723/2023, já não basta perguntar se o Estado pode reservar vagas para grupos historicamente desfavorecidos. O problema contemporâneo é saber o que significa efetivar a igualdade depois que esses grupos ultrapassam os portões da universidade.

Essa mudança de perspectiva resulta da própria evolução da política pública. A primeira fase do debate brasileiro esteve concentrada na constitucionalidade das cotas raciais e sociais. Discutia-se se a classificação racial seria juridicamente admissível, se a reserva de vagas violaria o mérito, se políticas universais seriam suficientes e se o princípio da igualdade permitia diferenciações favoráveis a grupos historicamente discriminados. O Supremo Tribunal Federal respondeu a esses questionamentos, de modo especialmente relevante, nos julgamentos da ADPF 186 e do RE 597.285, reconhecendo a constitucionalidade das ações afirmativas e da utilização de critérios étnico-raciais para ingresso no ensino superior público. O debate jurídico deixou, então, de girar exclusivamente em torno da validade abstrata da política e passou a enfrentar problemas de desenho, implementação, controle e avaliação.

A segunda fase foi marcada pela nacionalização do sistema mediante a Lei nº 12.711/2012. A reserva de vagas nas instituições federais converteu experiências até então dispersas em política de Estado. A legislação estruturou critérios vinculados à origem escolar, renda, raça, etnia e deficiência, com gradual consolidação de procedimentos de ingresso. A revisão de 2023 aprofundou o modelo. A Lei nº 14.723 incluiu quilombolas, reduziu o corte de renda para determinada faixa de reserva, determinou que candidatos concorram inicialmente pela ampla concorrência antes de acessar as vagas reservadas, estabeleceu prioridade de auxílio estudantil aos optantes em situação de vulnerabilidade e, de maneira particularmente significativa para este artigo, passou a exigir relatórios anuais contendo informações sobre acesso, permanência e conclusão de beneficiários e não beneficiários.

Esse novo vocabulário legal não é trivial. Ao colocar lado a lado acesso, permanência e conclusão, o legislador reconhece que a política afirmativa não pode ser avaliada apenas pelo número de matrículas. Uma vaga ocupada é indicador relevante de democratização, mas não é medida suficiente de igualdade. Se o estudante ingressa e abandona o curso porque não consegue custear alimentação, moradia, transporte ou material didático; se permanece formalmente matriculado, mas é submetido a ambiente de hostilidade racial, isolamento ou baixa expectativa institucional; se encontra dificuldades de aprendizado sem apoio pedagógico compatível com desigualdades educacionais anteriores; ou se conclui o curso em condições que limitam sua participação em pesquisa, extensão, mobilidade e redes de oportunidade, a igualdade proporcionada no momento do ingresso torna-se parcial.

A instituição, em 2024, da Política Nacional de Assistência Estudantil pela Lei nº 14.914 reforça essa transformação. A permanência deixa de depender apenas de programas administrativos dispersos e adquire densidade legislativa própria. Moradia, alimentação, transporte, inclusão digital, saúde, apoio pedagógico, atenção à saúde mental e outras ações passam a integrar um sistema normativo que reconhece a dimensão material da continuidade dos estudos. Ainda que assistência estudantil não se confunda com ação afirmativa racial, as duas políticas se cruzam porque desigualdades econômicas, raciais, territoriais e educacionais se sobrepõem na trajetória de parcela expressiva dos estudantes beneficiários das cotas.

Os dados sociais confirmam a necessidade de deslocar o olhar. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua referente a 2024 evidencia progresso educacional, mas também persistência de forte desigualdade racial. Entre pessoas de 18 a 24 anos, 37,4% dos jovens brancos frequentavam a etapa adequada do ensino superior, enquanto entre pretos ou pardos a proporção era de 20,6%. Além disso, 6,2% dos brancos nessa faixa etária já haviam concluído a graduação, contra 2,9% dos pretos ou pardos (IBGE, 2025). O avanço da representação negra na universidade pública não eliminou, portanto, desigualdades de acesso oportuno, progressão e conclusão. A política de cotas alterou a composição institucional, mas a democratização permanece incompleta.

O problema central desta pesquisa pode ser formulado nos seguintes termos: em que medida as ações afirmativas no ensino superior brasileiro, interpretadas à luz da Constituição e do Direito Internacional dos Direitos Humanos, devem ser compreendidas como política que ultrapassa a reserva de vagas e impõe deveres de promoção da permanência, do pertencimento e da conclusão em condições materialmente equitativas? A pergunta procura articular três níveis de análise. O primeiro é normativo: qual é o conteúdo da igualdade exigida pela Constituição e pelos tratados de direitos humanos? O segundo é institucional: quais mecanismos permitem que a inclusão formal se converta em trajetória acadêmica sustentável? O terceiro é avaliativo: quais indicadores devem ser utilizados para aferir se uma política afirmativa alcançou sua finalidade?

A hipótese sustentada é a de que as ações afirmativas constituem manifestação da igualdade substantiva e que sua finalidade jurídica não se esgota na correção do processo seletivo. Quando o Estado reconhece que desigualdades históricas interferem na competição por vagas universitárias, ele reconhece, implicitamente, que essas desigualdades também podem continuar produzindo efeitos após o ingresso. A obrigação de igualdade, portanto, projeta-se sobre a trajetória. Isso não significa garantir resultados acadêmicos idênticos nem substituir mérito por paternalismo institucional. Significa assegurar que desempenho, permanência e conclusão não sejam sistematicamente condicionados por barreiras que a própria política afirmativa pretende combater.

A investigação propõe, nesse sentido, a categoria da “igualdade de trajetória universitária”. A expressão designa um padrão analítico segundo o qual a democratização do ensino superior deve ser observada como processo temporal. O direito começa no acesso, mas atravessa condições materiais de permanência, oportunidades acadêmicas, integração institucional, proteção contra discriminação, participação em pesquisa e extensão, desenvolvimento de capital cultural e redes profissionais e, finalmente, conclusão do curso. O conceito permite superar duas simplificações frequentes: a primeira considera que abrir a porta da universidade é suficiente; a segunda entende que qualquer política posterior dirigida a estudantes cotistas produziria privilégios incompatíveis com a igualdade. Em realidade, a continuidade de medidas de suporte pode ser necessária justamente para que a igualdade de acesso se transforme em igualdade de oportunidade acadêmica.

O marco teórico combina abordagens jurídicas e sociais. A tradição constitucional brasileira é mobilizada a partir de Bonavides, Bandeira de Mello, Sarlet, Gomes e Piovesan. A teoria da igualdade dialoga com Alexy e com a distinção entre igualdade formal e material, enquanto a dimensão distributiva e de reconhecimento é examinada a partir de Nancy Fraser. No campo específico das ações afirmativas, utilizam-se as contribuições de Feres Júnior, Campos, Daflon e Venturini, bem como estudos sobre desempenho e permanência de estudantes cotistas. O Direito Internacional dos Direitos Humanos é incorporado não como adorno argumentativo, mas como componente normativo central, especialmente por meio da Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, da Recomendação Geral nº 32 do Comitê CERD, do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e da Convenção Interamericana contra o Racismo, aprovada no Brasil pelo rito do art. 5º, § 3º, da Constituição.

O objetivo geral é analisar criticamente as ações afirmativas no ensino superior brasileiro como política de igualdade substantiva, investigando sua evolução do paradigma do acesso para um paradigma de trajetória acadêmica. Como objetivos específicos, pretende-se: reconstruir o fundamento constitucional e internacional das medidas especiais; examinar a formação do sistema brasileiro de cotas e sua validação jurisprudencial; analisar as alterações legislativas recentes; discutir evidências sobre desempenho e permanência de estudantes cotistas; enfrentar objeções relacionadas a mérito, classificação racial e fraudes; e propor parâmetros de governança capazes de integrar acesso, permanência, reconhecimento e conclusão.

Metodologicamente, a pesquisa é qualitativa, bibliográfica e documental, com utilização do método dedutivo. Parte-se de premissas gerais relativas à igualdade, à não discriminação e ao direito à educação para examinar a configuração específica das ações afirmativas brasileiras. A análise documental envolve normas internas, decisões do Supremo Tribunal Federal e instrumentos internacionais. A revisão bibliográfica seleciona literatura jurídica, sociológica e educacional, incluindo estudos empíricos sobre trajetória de cotistas. Não se realiza pesquisa de campo própria, razão pela qual as conclusões sobre desempenho e permanência são formuladas a partir de evidências secundárias e devem ser lidas dentro dos limites metodológicos dos estudos considerados.

A originalidade do artigo consiste em três movimentos. O primeiro é situar a revisão da Lei de Cotas e a criação da PNAES como indícios de uma mudança jurídica: da igualdade de ingresso para a igualdade de trajetória. O segundo é integrar o Direito Internacional dos Direitos Humanos ao debate doméstico, demonstrando que medidas especiais não constituem desvio tolerado, mas instrumento reconhecido para alcançar igualdade de fato. O terceiro é propor uma matriz de avaliação que não reduza sucesso da política ao preenchimento de vagas, incorporando permanência material, desempenho contextualizado, pertencimento, oportunidades e conclusão.

A estrutura acompanha essa proposta. Inicialmente, examina-se a transição da isonomia formal para a igualdade substantiva. Em seguida, reconstrói-se a institucionalização das ações afirmativas no ensino superior e a jurisprudência constitucional. O quarto eixo analisa o Direito Internacional dos Direitos Humanos e as medidas especiais. O quinto desloca a discussão para permanência, desempenho e conclusão. O sexto enfrenta controvérsias contemporâneas sobre mérito, heteroidentificação e interseccionalidade. Depois são apresentados os procedimentos metodológicos. A seção de resultados e discussão formula a teoria da igualdade de trajetória universitária e propõe sete eixos de governança. Por fim, as considerações finais retomam o problema e indicam implicações para avaliação das políticas afirmativas na próxima década.

2. IGUALDADE, NÃO DISCRIMINAÇÃO E AÇÃO AFIRMATIVA: DA ISONOMIA FORMAL À IGUALDADE SUBSTANTIVA

2.1. A TRANSFORMAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE

A igualdade jurídica moderna nasceu como reação aos privilégios de nascimento e às estruturas estamentais do Antigo Regime. Sua formulação liberal cumpriu função histórica decisiva: retirar do status social a capacidade de definir, por si só, direitos e deveres. A lei deveria operar de modo geral, abstrato e impessoal. Essa conquista, contudo, mostrou-se insuficiente quando sociedades formalmente igualitárias continuaram a distribuir recursos, poder e oportunidades segundo padrões historicamente excludentes. O problema deixou de ser apenas a existência de normas que discriminavam explicitamente e passou a incluir os efeitos de estruturas aparentemente neutras sobre grupos posicionados de maneira desigual.

Bonavides (2006) insere a igualdade no processo cumulativo de afirmação dos direitos fundamentais. A liberdade própria do constitucionalismo liberal não desaparece com a emergência dos direitos sociais; ela é complementada por exigências de intervenção estatal. A passagem do Estado liberal para o Estado social modifica, portanto, a gramática da igualdade. O Estado não é apenas proibido de discriminar: em determinadas circunstâncias, deve atuar para reduzir desigualdades que impedem o exercício real das liberdades. Essa compreensão aproxima o princípio da igualdade de uma obrigação de transformação das condições concretas em que direitos são exercidos.

A clássica formulação de Bandeira de Mello (2004) ajuda a compreender que diferenciar não é, em si, incompatível com a isonomia. O problema jurídico está em saber se o critério de distinção possui fundamento racional e conexão com a finalidade constitucional perseguida. Tratamentos diferenciados podem ser exigidos quando a uniformidade mantém desigualdades relevantes. Essa ideia está no centro das ações afirmativas: a reserva de vagas não afirma que indivíduos possuem direitos fundamentais distintos por causa de sua raça; reconhece que a neutralidade do processo seletivo, em um contexto de desigualdade histórica, pode reproduzir resultados profundamente assimétricos.

A teoria dos direitos fundamentais de Alexy (2008) também contribui para essa leitura ao tratar a igualdade como princípio cuja aplicação depende da comparação entre situações e da justificação das diferenças de tratamento. Não existe igualdade em abstrato; sempre se pergunta igualdade em relação a quê, entre quem e segundo qual critério. O debate sobre ações afirmativas demonstra que a escolha do ponto de comparação é decisiva. Se o processo seletivo for observado apenas no instante da prova, todos os candidatos parecem submetidos à mesma regra. Se o olhar se amplia para trajetórias escolares marcadas por desigualdade de renda, qualidade educacional, território, discriminação e acesso a bens culturais, a suposta uniformidade do certame revela-se apoiada em condições de partida desiguais.

Essa ampliação não autoriza qualquer diferenciação. A igualdade material não constitui cláusula aberta para favoritismos. Políticas afirmativas devem possuir finalidade legítima, critérios verificáveis, proporcionalidade, mecanismos de avaliação e relação com desvantagens socialmente identificáveis. A temporalidade também importa. Medidas especiais não devem produzir castas permanentes nem cristalizar identidades como barreiras jurídicas. Sua legitimidade está vinculada à superação ou redução das desigualdades que justificam a intervenção. Essa exigência aparece tanto na doutrina constitucional quanto nos instrumentos internacionais antidiscriminatórios.

A Constituição de 1988 oferece base expressiva para esse modelo. O art. 3º não se limita a organizar competências; define objetivos fundamentais que incluem construir sociedade livre, justa e solidária, erradicar pobreza e marginalização, reduzir desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade ou outras formas de discriminação. O art. 5º proclama igualdade perante a lei, enquanto o art. 206 assegura igualdade de condições para acesso e permanência na escola. A combinação desses dispositivos afasta uma leitura puramente negativa da igualdade e autoriza políticas ativas destinadas a modificar estruturas de exclusão.

A educação possui papel particular nesse desenho porque funciona simultaneamente como direito e como mecanismo de distribuição de outras oportunidades. O acesso ao ensino superior influencia inserção profissional, renda, mobilidade social, participação em carreiras públicas, produção científica e ocupação de posições de liderança. Por isso, desigualdade universitária não é apenas reflexo de desigualdade anterior; ela também participa da reprodução futura das hierarquias sociais. A democratização da universidade possui, portanto, dimensão multiplicadora.

2.2. REDISTRIBUIÇÃO, RECONHECIMENTO E JUSTIÇA RACIAL

A interpretação das ações afirmativas torna-se mais completa quando se abandona a ideia de que desigualdade é fenômeno exclusivamente econômico. Fraser (1995; 2003) demonstra que injustiças contemporâneas podem envolver tanto distribuição desigual de recursos quanto padrões de desvalorização cultural e status. A política de cotas no Brasil dialoga com essas duas dimensões. De um lado, a reserva de vagas vinculada à escola pública e à renda procura enfrentar desigualdades socioeconômicas. De outro, o critério racial reconhece que a posição social de pessoas negras não pode ser explicada apenas por classe, porque a discriminação racial possui dinâmica própria e afeta reconhecimento, expectativas, oportunidades e representação.

Essa combinação é especialmente relevante no Brasil, onde narrativas de democracia racial historicamente minimizaram o papel da raça na organização das desigualdades. A inexistência de segregação legal nos moldes de outros países foi, por longo período, utilizada como argumento para negar a necessidade de políticas raciais específicas. A produção sociológica e estatística, entretanto, documentou padrões persistentes de desvantagem de pretos e pardos em educação, renda, mercado de trabalho, representação e exposição à violência. A desigualdade racial brasileira não depende de uma lei que ordene segregação; ela é reproduzida por mecanismos sociais e institucionais que operam em diferentes níveis.

Piovesan (2005) situa as ações afirmativas na passagem de uma igualdade abstrata para uma igualdade orientada pelo respeito à diferença e pela inclusão. A proteção dos direitos humanos deixa de tratar o indivíduo apenas como sujeito genérico e passa a reconhecer que determinados grupos experimentam formas específicas de vulnerabilidade e discriminação. Igualdade e diversidade deixam de ser categorias opostas. A igualdade democrática pode exigir consideração das diferenças quando estas se relacionam a processos de exclusão que impedem o gozo equivalente de direitos.

Gomes (2001) interpreta as ações afirmativas como instrumentos de transformação social e jurídica. O Estado que antes se contentava com a neutralidade passa a identificar desigualdades e adotar medidas concretas para modificar sua reprodução. Essa lógica desloca a ação afirmativa do campo do favor para o campo da política pública. O beneficiário não recebe um benefício por benevolência estatal; integra um grupo ao qual o Estado reconhece ter sido historicamente negada igualdade efetiva de oportunidades.

Feres Júnior, Campos, Daflon e Venturini (2018) observam que ação afirmativa é conceito mais amplo do que cotas. Pode envolver metas, bônus, reserva de vagas, programas de recrutamento, apoio e outras medidas destinadas a incrementar participação de grupos sub-representados. Essa distinção é importante porque parte do debate público brasileiro reduz a política afirmativa ao momento classificatório do vestibular. Quando se recupera o conceito mais amplo, torna-se possível compreender que permanência estudantil, apoio acadêmico, políticas antidiscriminatórias e inclusão na pós-graduação podem integrar um mesmo ecossistema de promoção da igualdade, ainda que possuam bases legais e desenhos próprios.

A justiça racial exige, assim, combinação de redistribuição, reconhecimento e representação. Redistribuição significa enfrentar obstáculos materiais que limitam acesso e permanência. Reconhecimento significa combater estigmas, hierarquias de valor e formas de deslegitimação de estudantes negros, indígenas e quilombolas dentro da universidade. Representação significa ampliar a presença desses grupos não apenas entre matriculados, mas também nos espaços de pesquisa, pós-graduação, docência, gestão e produção de conhecimento. A ação afirmativa madura não pode ser avaliada apenas pela diversidade visual do campus; deve observar a qualidade da participação institucional.

Essa formulação também permite responder a uma objeção recorrente: a de que políticas raciais fragmentariam a cidadania ao conferir relevância jurídica a identidades que o Estado deveria ignorar. O argumento inverte a relação entre identidade e desigualdade. A política não cria a raça como categoria social; responde a efeitos sociais que já são racializados. Ignorar a categoria em nome de neutralidade pode impedir o diagnóstico e tornar invisíveis mecanismos de discriminação. A utilização jurídica do critério racial deve ser cuidadosa, temporariamente orientada a fins de igualdade e submetida a controle, mas sua existência não é incompatível com universalidade de direitos.

O ponto decisivo é que igualdade substantiva não se mede pela simetria formal do procedimento, mas pela capacidade de uma política produzir condições mais equitativas para o exercício de direitos. No ensino superior, isso significa reconhecer que a universidade pode reproduzir desigualdades mesmo depois de diversificar o ingresso. Se o estudante cotista encontra obstáculos materiais e simbólicos que elevam seu risco de evasão ou reduzem suas oportunidades acadêmicas, a política de acesso precisa ser articulada a mecanismos que tornem a trajetória viável. É nesse sentido que a justiça racial passa da porta de entrada ao cotidiano universitário.

3. AÇÕES AFIRMATIVAS NO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO: DA CONTROVÉRSIA À POLÍTICA DE ESTADO

3.1. A FORMAÇÃO DO MODELO BRASILEIRO E A VALIDAÇÃO CONSTITUCIONAL

As ações afirmativas no ensino superior brasileiro foram inicialmente construídas de forma descentralizada. Universidades estaduais e federais experimentaram reservas de vagas, bônus e outros mecanismos antes da existência de uma lei nacional uniforme. A UERJ e a UnB assumiram papel simbólico na institucionalização do debate. Essa fase experimental foi acompanhada por intensa controvérsia pública, na qual se confrontavam argumentos de reparação, diversidade e igualdade material com objeções baseadas em mérito, universalismo, risco de racialização e dificuldades de classificação.

Daflon, Feres Júnior e Campos (2013) demonstram que, até 2012, havia considerável diversidade nos desenhos adotados por universidades públicas. Critérios sociais, raciais e de origem escolar apareciam em diferentes combinações. Essa pluralidade evidenciava tanto capacidade de inovação institucional quanto ausência de coordenação nacional. A experiência acumulada, contudo, permitiu que o debate jurídico deixasse o plano puramente especulativo. As universidades já produziam resultados concretos, e a constitucionalidade das políticas chegou ao Supremo Tribunal Federal em casos paradigmáticos.

Na ADPF 186, julgada em 2012, o STF examinou o sistema de cotas raciais da Universidade de Brasília. A decisão reconheceu que ações afirmativas não contrariavam a igualdade constitucional e que medidas pontuais dirigidas a grupos determinados poderiam ser utilizadas para superar desigualdades históricas. O Tribunal rejeitou a concepção segundo a qual igualdade exigiria cegueira absoluta do Estado em relação à raça. Ao contrário, entendeu que a Constituição admite políticas capazes de produzir igualdade material e pluralismo em espaços educacionais.

No mesmo período, o RE 597.285, posteriormente consolidado como Tema 203 da repercussão geral, tratou do sistema de reserva de vagas da UFRGS. A tese firmada reconhece a constitucionalidade de ações afirmativas, inclusive do sistema de cotas por critério étnico-racial, na seleção para ingresso no ensino superior público. A relevância desse precedente está em conferir efeito geral à orientação, reduzindo incerteza jurídica e estabelecendo parâmetro para instituições de todo o país.

Esses julgamentos modificaram o estatuto jurídico das ações afirmativas. Antes deles, parte significativa da controvérsia girava em torno da própria possibilidade constitucional de diferenciação racial. Depois, a reserva de vagas passa a ser compreendida dentro de um espaço de conformação legítima do Estado, desde que respeitados finalidade, proporcionalidade e duração. A igualdade material deixa de ser argumento político periférico e passa a constituir fundamento jurídico consolidado.

A jurisprudência também permitiu reconstruir o conceito de mérito. O vestibular ou o exame nacional mede desempenho em uma prova, mas não captura integralmente esforço, potencial, talento nem desigualdades de oportunidade. Isso não significa abandonar critérios acadêmicos. Significa reconhecer que notas são produzidas dentro de contextos educacionais distintos e que o Estado pode combinar desempenho com medidas compensatórias destinadas a ampliar a pluralidade do acesso. A universidade não deixa de selecionar; passa a selecionar segundo um modelo que incorpora a preocupação constitucional com desigualdades de partida.

3.2. A LEI Nº 12.711/2012 E A REVISÃO DE 2023

A Lei nº 12.711/2012 transformou a ação afirmativa em política nacional para instituições federais de educação superior e ensino técnico de nível médio. O desenho articulou origem escolar, renda e pertencimento étnico-racial, reservando percentual mínimo das vagas a estudantes que cursaram integralmente a etapa anterior em escolas públicas. A opção por critério combinado buscou responder à especificidade brasileira, na qual desigualdade racial e desigualdade socioeconômica se sobrepõem sem se confundirem.

A lei teve impacto institucional profundo. Em vez de depender exclusivamente de decisões autônomas de cada universidade, a política passou a integrar o marco regulatório da educação federal. Esse movimento produziu maior previsibilidade e capilaridade, mas também tornou mais visíveis problemas de implementação, como autodeclarações fraudulentas, lacunas de monitoramento, diferenças na assistência estudantil e necessidade de avaliar resultados para além do ingresso.

A revisão promovida pela Lei nº 14.723/2023 representa um novo estágio. Entre suas alterações, destacam-se a inclusão explícita de quilombolas, a redução do limite de renda de um salário mínimo e meio para um salário mínimo per capita em parte das vagas reservadas, a mudança na ordem de concorrência para que candidatos sejam inicialmente considerados na ampla concorrência e somente depois nas modalidades reservadas, e a prioridade de auxílio estudantil a estudantes cotistas em situação de vulnerabilidade social. A reforma também prevê ações afirmativas na pós-graduação stricto sensu, respeitada a autonomia universitária, o que amplia o horizonte da política para além da graduação.

A mudança mais relevante para a tese deste artigo encontra-se no art. 7º, ao determinar avaliação periódica do programa e relatório anual com dados sobre acesso, permanência e conclusão de beneficiários e não beneficiários. Pela primeira vez, a própria lei explicita que a trajetória importa. A reserva de vagas é porta de entrada, mas a avaliação deve alcançar o que ocorre depois. O legislador aproxima, assim, política de acesso e política de permanência.

Esse desenho é coerente com uma concepção de políticas públicas baseada em ciclo de monitoramento e avaliação. Uma ação afirmativa de grande escala não pode permanecer imune à produção de evidências. Sua legitimidade não depende apenas do fundamento histórico que motivou sua criação, mas também da capacidade de demonstrar resultados, identificar barreiras, corrigir distorções e adaptar instrumentos. Avaliação, nesse contexto, não é ameaça à política; é condição de sua maturidade democrática.

A inclusão de dados sobre conclusão também evita um viés importante. Se o Estado registrasse apenas ingresso, poderia celebrar expansão de diversidade mesmo diante de taxas desproporcionais de evasão. A conclusão funciona como indicador mais exigente porque representa permanência suficiente para completar o ciclo formativo. Ainda assim, mesmo o diploma não esgota a análise. Qualidade da experiência, participação em oportunidades acadêmicas, inserção profissional e acesso à pós-graduação também influenciam o alcance transformador das cotas.

A alteração posterior promovida pela Lei nº 14.945/2024 no art. 1º da Lei de Cotas, ao incluir determinadas escolas comunitárias de educação do campo conveniadas com o poder público, demonstra que o sistema continua em processo de ajuste. Isso reforça a necessidade de interpretar a política como arquitetura dinâmica de inclusão, sujeita a modificações legislativas e institucionais. O núcleo, contudo, permanece: igualdade substantiva exige atenção às desigualdades estruturais que antecedem o ingresso e continuam a operar depois dele.

3.3. ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL E A JURIDICIZAÇÃO DA PERMANÊNCIA

A política afirmativa seria incompleta se o Estado reservasse vagas e deixasse inteiramente ao estudante o custo de converter ingresso em formação concluída. Durante anos, a assistência estudantil federal foi organizada principalmente por normas infralegais, com destaque para o PNAES criado por decreto. A Lei nº 14.914/2024 alterou esse cenário ao instituir a Política Nacional de Assistência Estudantil em nível legislativo, reconhecendo como finalidade ampliar e garantir condições de permanência e conclusão na educação superior e profissional pública federal.

A lei estrutura programas relacionados a alimentação, moradia, transporte, saúde, inclusão digital, cultura, esporte, apoio pedagógico, acessibilidade, permanência parental e saúde mental, entre outras dimensões. A amplitude é juridicamente significativa porque reconhece que evasão não é fenômeno monocausal. A permanência depende de renda, infraestrutura, tempo, cuidado, condições psicológicas, acessibilidade e integração acadêmica. Reduzir a assistência a transferência financeira seria ignorar a complexidade da trajetória universitária.

A conexão entre PNAES e ações afirmativas deve ser construída com cuidado. Nem todo beneficiário da assistência ingressa por cotas e nem todo cotista necessita do mesmo tipo de suporte. A interseção decorre do fato de que a política de reserva de vagas ampliou o ingresso de estudantes oriundos de escolas públicas, famílias de baixa renda e grupos racialmente discriminados. A transformação do perfil discente altera as responsabilidades institucionais. Uma universidade desenhada historicamente para públicos mais homogêneos precisa rever serviços, currículos ocultos, horários, infraestrutura e mecanismos de apoio para responder a uma comunidade mais diversa.

A permanência, portanto, não pode ser interpretada como benefício acessório ao direito à educação. O art. 206, I, da Constituição estabelece igualdade de condições para acesso e permanência na escola. No ensino superior, a densidade desse comando depende de políticas concretas. A reserva de vagas torna o acesso mais igualitário; a assistência estudantil atua sobre condições de continuidade. A leitura conjunta dessas políticas permite identificar uma obrigação estatal de coerência: não faz sentido corrigir a desigualdade no processo seletivo e ignorá-la no momento em que o estudante precisa permanecer.

Essa coerência também possui dimensão econômica. A evasão implica perda para o estudante, para a instituição e para a sociedade. A vaga pública ocupada e abandonada representa investimento que não alcançou plenamente sua finalidade formativa. Políticas de permanência podem, portanto, ser justificadas não apenas por equidade, mas por eficiência institucional. A oposição entre justiça social e eficiência é, nesse campo, artificial. Uma política que amplia conclusão e reduz evasão pode produzir simultaneamente inclusão e melhor utilização de recursos públicos.

A juridicização da permanência também cria parâmetros de responsabilização. Quando assistência depende apenas de iniciativas administrativas episódicas, sua continuidade é mais vulnerável a mudanças orçamentárias e prioridades locais. A lei não elimina a dependência de recursos, mas aumenta a estabilidade normativa e permite avaliar se programas estão cumprindo objetivos. A partir de 2024, acesso e permanência passam a formar, de maneira ainda mais clara, um campo integrado de política educacional.

4. DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS E MEDIDAS ESPECIAIS: IGUALDADE PARA ALÉM DAS FRONTEIRAS

4.1. A CONVENÇÃO INTERNACIONAL SOBRE A ELIMINAÇÃO DE TODAS AS FORMAS DE DISCRIMINAÇÃO RACIAL

A análise das ações afirmativas brasileiras ganha maior consistência quando inserida no sistema internacional de proteção dos direitos humanos. A igualdade racial não é tema exclusivamente doméstico. Desde a segunda metade do século XX, tratados internacionais passaram a impor aos Estados obrigações de combater discriminações de natureza estrutural e de adotar medidas capazes de produzir igualdade efetiva. Nesse contexto, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, promulgada no Brasil pelo Decreto nº 65.810/1969, oferece fundamento normativo particularmente direto para políticas afirmativas.

A Convenção distingue discriminação racial de medidas especiais destinadas a assegurar progresso adequado de determinados grupos raciais ou étnicos. Essa distinção é essencial porque responde a uma objeção conceitual recorrente: a ideia de que toda diferenciação fundada em raça seria necessariamente discriminatória. O tratado reconhece que a igualdade pode exigir tratamento especial quando necessário para garantir igual gozo de direitos, desde que a medida não mantenha direitos separados permanentemente e seja encerrada quando seus objetivos forem alcançados. A legitimidade da ação afirmativa é, portanto, construída a partir da finalidade igualitária, da temporariedade e da conexão com desvantagens concretas.

A Recomendação Geral nº 32 do Comitê para a Eliminação da Discriminação Racial aprofunda essa interpretação. O documento esclarece que a Convenção combina igualdade formal com igualdade substantiva ou de fato. Medidas especiais são compreendidas como instrumentos destinados a garantir avanço de grupos que experimentam desigualdades persistentes. O Comitê também ressalta que essas medidas não devem ser confundidas com direitos permanentes diferenciados. A obrigação estatal consiste em diagnosticar desigualdades, desenhar respostas proporcionais e monitorar a continuidade de sua necessidade.

Essa estrutura normativa aproxima-se do modelo brasileiro de revisão periódica da Lei de Cotas. A exigência de avaliação a cada dez anos e a produção anual de dados podem ser lidas como mecanismos compatíveis com o Direito Internacional. A política deve ser monitorada não para provar continuamente que grupos discriminados “merecem” proteção, mas para verificar se as condições que justificaram a medida foram alteradas e se o desenho adotado permanece adequado. Avaliação e temporariedade não significam precariedade; significam racionalidade baseada em evidências.

A Convenção também impede uma leitura estritamente individualista da discriminação. Embora violações possam atingir pessoas concretas, desigualdades raciais manifestam-se em padrões coletivos de acesso a recursos e oportunidades. A ação afirmativa trabalha exatamente nesse nível: não procura identificar, em cada candidato, uma experiência individual específica de preconceito, mas responde a desvantagens estatisticamente e historicamente observáveis que afetam grupos. Exigir prova individual de discriminação para cada beneficiário destruiria a lógica preventiva e estrutural da política.

4.2. O DIREITO À EDUCAÇÃO SUPERIOR NO PACTO INTERNACIONAL SOBRE DIREITOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS

O Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, promulgado pelo Decreto nº 591/1992, reconhece o direito à educação e estabelece que a educação superior deve tornar-se acessível a todos, com base na capacidade de cada um, por todos os meios apropriados. O mesmo tratado impõe o exercício dos direitos sem discriminação de raça, cor, sexo, origem nacional ou social e outras condições. A combinação entre acesso à educação superior e proibição de discriminação reforça a obrigação de examinar se critérios formalmente neutros produzem barreiras incompatíveis com igualdade substantiva.

A referência à capacidade não deve ser confundida com uma teoria naturalizada do mérito. Capacidade é desenvolvida em contextos sociais e educacionais. O direito internacional não exige que universidades ignorem desempenho acadêmico, mas tampouco determina que uma única prova seja tratada como medida absoluta de potencial. Políticas de ação afirmativa podem coexistir com critérios acadêmicos ao reconhecer que oportunidades anteriores influenciam a expressão da capacidade no momento do processo seletivo.

O Pacto também menciona a importância de bolsas de estudo e da melhoria das condições materiais do ensino. Essa dimensão é relevante para a tese da igualdade de trajetória. O direito à educação não se reduz à autorização de matrícula. Sua efetividade depende de condições que permitam frequentar, aprender e concluir. Em países com forte desigualdade social, políticas de permanência são instrumentos de concretização do próprio direito educacional.

A abordagem dos direitos econômicos, sociais e culturais é progressiva, mas não autoriza retrocessos arbitrários nem discriminação. A obrigação de utilizar o máximo de recursos disponíveis precisa ser interpretada juntamente com deveres imediatos de igualdade e não discriminação. Em consequência, restrições orçamentárias podem afetar o ritmo e a extensão das políticas, mas não justificam desenhos que reproduzam exclusões racialmente desproporcionais sem análise ou mitigação.

4.3. A CONVENÇÃO INTERAMERICANA CONTRA O RACISMO E SUA FORÇA CONSTITUCIONAL NO BRASIL

A Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância acrescenta elemento decisivo ao debate brasileiro. O tratado foi aprovado pelo Congresso Nacional segundo o procedimento do art. 5º, § 3º, da Constituição, por meio do Decreto Legislativo nº 1/2021, e promulgado pelo Decreto nº 10.932/2022. Por ter observado o rito qualificado, integra o direito brasileiro com equivalência de emenda constitucional. Essa característica confere especial densidade ao dever de combate à discriminação racial.

A Convenção parte de compreensão dinâmica da igualdade e reconhece a obrigação estatal de adotar medidas especiais para proteger grupos sujeitos à discriminação e promover condições equitativas de igualdade de oportunidades. O texto também reconhece formas estruturais e institucionais de discriminação. Essa linguagem é particularmente útil para interpretar ações afirmativas universitárias, porque desloca o foco de atos explícitos de preconceito para arranjos institucionais capazes de reproduzir desigualdade.

A força constitucional do tratado reduz ainda mais o espaço para argumentos que tratam políticas raciais como exceções suspeitas ao princípio da igualdade. O sistema constitucional brasileiro contém, hoje, comando interno e internacional convergente: igualdade efetiva pode demandar medidas especiais. A discussão jurídica madura, portanto, não deve perguntar se o Estado pode agir, mas se age de maneira adequada, proporcional, transparente e orientada a resultados.

Essa convergência também influencia a interpretação da permanência. Se o dever estatal alcança condições equitativas de oportunidades, o ingresso formal não pode ser a única medida de cumprimento. A discriminação institucional pode surgir em mecanismos de avaliação, relações pedagógicas, ausência de representatividade, distribuição desigual de oportunidades de pesquisa ou tolerância a práticas racistas. Uma política afirmativa coerente deve incluir instrumentos preventivos e corretivos que alcancem o cotidiano universitário.

4.4. DURBAN, RECONHECIMENTO HISTÓRICO E EDUCAÇÃO ANTIRRACISTA

A Declaração e o Programa de Ação de Durban, adotados em 2001, não possuem a mesma natureza vinculante dos tratados, mas exercem relevante função política e interpretativa no enfrentamento ao racismo. O documento reconhece a centralidade da educação, recomenda ações concretas para pessoas afrodescendentes e enfatiza a necessidade de políticas que promovam igualdade de oportunidades. No caso brasileiro, Durban teve importância histórica na consolidação do debate público sobre políticas raciais e na construção de uma agenda estatal mais explícita de combate ao racismo.

O legado de Durban ajuda a compreender que ações afirmativas não são apenas mecanismos distributivos de vagas. Elas integram uma política mais ampla de transformação das relações raciais. A universidade, como espaço de formação de elites profissionais e produção de conhecimento, possui capacidade singular de reproduzir ou questionar hierarquias. A entrada de estudantes negros, indígenas e quilombolas modifica a composição social, mas a democratização exige também revisão de currículos, práticas institucionais e formas de reconhecimento.

O Direito Internacional dos Direitos Humanos, portanto, sustenta três conclusões fundamentais. Primeiro, medidas especiais são compatíveis com igualdade e não discriminação. Segundo, sua legitimidade depende de finalidade igualitária, avaliação e conexão com desvantagens reais. Terceiro, o dever estatal não se limita a abrir oportunidades formais, mas envolve criação de condições para exercício efetivo dos direitos. Esses elementos fornecem base normativa robusta para a passagem do paradigma do acesso para o paradigma da trajetória universitária.

5. DA PORTA DE ENTRADA À TRAJETÓRIA: PERMANÊNCIA, DESEMPENHO E CONCLUSÃO

5.1. O ACESSO COMO COMEÇO, E NÃO COMO RESULTADO FINAL

Durante a fase inicial das ações afirmativas, a alteração do perfil de ingresso era, por si só, uma transformação institucional profunda. Cursos historicamente ocupados por estudantes brancos e de estratos socioeconômicos superiores passaram a receber grupos antes sub-representados. Essa mudança tem valor próprio porque democratiza o acesso a bens educacionais de alto impacto social. Entretanto, a maturidade da política exige observar o que acontece depois da matrícula.

O conceito de permanência é multidimensional. Vargas e Heringer (2017) destacam aspectos materiais, culturais, simbólicos e psicológicos. O estudante pode enfrentar insuficiência de renda, dificuldade de moradia, longos deslocamentos, necessidade de trabalhar, responsabilidades familiares e limitações de acesso a tecnologia. Pode também experimentar isolamento, sensação de não pertencimento, discriminação, ausência de referências e dificuldades para compreender códigos informais da vida universitária. Permanecer não é apenas continuar registrado no sistema acadêmico; é ter condições de participar da experiência formativa.

Essa perspectiva evita que assistência estudantil seja reduzida a política compensatória periférica. Alimentação, transporte, moradia e inclusão digital são condições concretas de estudo. Em cursos de tempo integral ou com elevada carga prática, a necessidade de conciliar trabalho remunerado pode criar desvantagem acadêmica significativa. A política de permanência atua para reduzir essa assimetria e permitir que estudantes de baixa renda tenham tempo e condições mínimas para usufruir as oportunidades oferecidas pela universidade.

A permanência também é pedagógica. Estudantes chegam ao ensino superior com formações escolares heterogêneas. A existência de lacunas em determinados conteúdos não deve ser tratada como prova de incapacidade, especialmente quando decorre de desigualdades de oferta educacional. Programas de monitoria, tutoria, nivelamento, apoio à escrita acadêmica e acompanhamento pedagógico podem reduzir dificuldades sem diminuir exigência de aprendizagem. A meta não é baixar padrões, mas criar condições para que estudantes alcancem os padrões por trajetórias de suporte adequadas.

Heringer (2022) enfatiza que a discussão brasileira amadureceu ao reconhecer que permanência não se limita a apoio financeiro. Saúde mental, integração acadêmica, racismo institucional, redes de apoio e participação estudantil integram a experiência. Essa visão é confirmada pela estrutura abrangente da PNAES de 2024, que inclui programas e ações em múltiplas dimensões. O Estado reconhece, assim, que a evasão é resultado de interação entre fatores econômicos, institucionais e subjetivos.

5.2. O DEBATE SOBRE DESEMPENHO ACADÊMICO E A HIPÓTESE DE REDUÇÃO DA QUALIDADE

Uma das objeções mais persistentes às cotas afirma que a política introduziria estudantes academicamente menos preparados e produziria queda de qualidade. A crítica costuma partir da diferença entre notas de ingresso, interpretando-a como antecipação de desempenho futuro. Esse raciocínio, porém, mistura medidas distintas. A pontuação no processo seletivo mede desempenho em determinado exame; a vida universitária envolve aprendizagem ao longo do tempo, adaptação, motivação, suporte institucional e condições de estudo.

Estudos empíricos brasileiros têm produzido resultados que desafiam generalizações pessimistas. Pena, Matos e Coutrim (2020), ao examinarem trajetória de estudantes cotistas, identificaram desempenho acadêmico similar em comparação com estudantes da ampla concorrência e não encontraram diferença estatisticamente significativa, na amostra analisada, em reprovação e evasão. O estudo também apontou maior presença de estudantes populares em cursos de prestígio, sugerindo que a ação afirmativa altera não apenas o número de matrículas, mas a distribuição social das oportunidades.

Galvão e colaboradores (2023), ao analisarem estudantes da UFV - Campus Rio Paranaíba entre 2016 e 2020, observaram que a nota média de ingresso dos cotistas era inferior, mas essa diferença não se reproduzia de forma significativa, na maioria dos cursos, no coeficiente de rendimento acumulado e no número de reprovações. A conclusão é relevante porque demonstra capacidade de convergência após o ingresso. O desempenho universitário não é simplesmente projeção da nota obtida no ENEM.

Cavalcanti, Andrade, Tiryaki e Costa (2019), utilizando dados da UFBA, encontraram quadro mais complexo. Em análise agregada havia diferenças de desempenho, mas a decomposição por áreas reduziu a persistência do diferencial, destacando a relevância de fatores socioeconômicos. Esse tipo de resultado é metodologicamente importante porque impede tanto a narrativa de fracasso generalizado quanto uma celebração acrítica. A política deve ser avaliada com dados desagregados, considerando cursos, áreas, perfil socioeconômico e condições de permanência.

A evidência disponível sugere que o debate sobre qualidade precisa ser reformulado. Se cotistas apresentam desempenho semelhante depois do ingresso, apesar de notas iniciais mais baixas, isso indica que o processo seletivo capturava diferenças de preparação prévia mais do que limites de capacidade. Quando existem diferenças persistentes, a resposta adequada não é automaticamente excluir o grupo, mas investigar quais fatores contribuem para o resultado e quais políticas podem reduzi-lo. A universidade tem dever acadêmico de assegurar qualidade a todos os estudantes.

A hipótese do chamado mismatch, segundo a qual estudantes beneficiários de ações afirmativas seriam inseridos em ambientes incompatíveis com seu nível de preparação e, por isso, teriam piores resultados, não encontra suporte uniforme nos estudos brasileiros. Resultados variam por instituição e área, e isso recomenda prudência. A principal implicação é que políticas devem ser acompanhadas por avaliação contínua, e não por suposições ideológicas. O argumento de qualidade só é cientificamente legítimo quando formulado com indicadores claros e controle de fatores socioeconômicos.

5.3. PERMANÊNCIA MATERIAL E PERMANÊNCIA SIMBÓLICA

A igualdade de trajetória exige distinguir permanência material de permanência simbólica. A primeira envolve condições objetivas: renda, alimentação, moradia, transporte, equipamentos, acesso digital, saúde e tempo de estudo. A segunda envolve reconhecimento, pertencimento, relações pedagógicas, representação e possibilidade de construir identidade acadêmica sem ocultar ou depreciar origem social e racial. As duas dimensões interagem. Um estudante pode ter auxílio financeiro e, ainda assim, abandonar o curso por experiências reiteradas de discriminação e isolamento.

A chegada de novos grupos sociais modifica a universidade não apenas estatisticamente. Ela coloca em questão padrões culturais antes tratados como neutros. Currículos podem invisibilizar autores e experiências de determinados grupos; práticas de sala podem reproduzir estereótipos; eventos e redes informais podem estar organizados segundo expectativas de classe; critérios de excelência podem valorizar atividades incompatíveis com estudantes que precisam trabalhar ou cuidar de familiares. A democratização exige tornar visíveis esses mecanismos sem transformar diferenças em justificativa para redução de exigências.

A permanência simbólica também depende de representação. Ver professores, pesquisadores, gestores e profissionais negros, indígenas e quilombolas em posições de autoridade acadêmica influencia expectativas de pertencimento e futuro. A expansão de ações afirmativas para a pós-graduação, prevista pela Lei nº 14.723/2023 como política a ser promovida pelas instituições no exercício de sua autonomia, possui potencial para alterar gradualmente a composição da carreira científica. O acesso à graduação é apenas uma etapa de um circuito mais amplo de formação.

A literatura sobre reconhecimento ajuda a compreender por que inclusão formal pode coexistir com exclusão cotidiana. Fraser adverte que injustiça de status ocorre quando padrões institucionais impedem participação paritária. Aplicada à universidade, a ideia sugere que estudante está incluído de modo pleno quando pode participar como igual nas interações acadêmicas, acessar oportunidades e ter sua identidade respeitada. A presença física sem paridade participativa representa democratização incompleta.

Isso não significa transformar a universidade em espaço imune a avaliação, conflito ou crítica. A igualdade de trajetória pressupõe responsabilidade acadêmica. Estudantes cotistas devem cumprir requisitos curriculares e demonstrar competências. O que se rejeita é a naturalização de barreiras desnecessárias ou discriminatórias. A instituição precisa distinguir exigência acadêmica legítima de práticas que funcionam como filtros sociais sem relação substantiva com qualidade formativa.

5.4. CONCLUSÃO, MOBILIDADE E TRANSFORMAÇÃO SOCIAL

O diploma representa etapa central porque converte permanência em resultado educacional formal. A conclusão amplia oportunidades profissionais e pode produzir efeitos intergeracionais. Em famílias nas quais o estudante é o primeiro a concluir ensino superior, a graduação altera repertórios, expectativas e redes sociais. A ação afirmativa, portanto, não beneficia apenas indivíduos isolados; pode repercutir sobre famílias e comunidades.

A avaliação de conclusão também precisa considerar duração do curso e retenção. Dois grupos podem apresentar taxas finais semelhantes, mas trajetórias muito diferentes em tempo, carga de reprovações e acesso a oportunidades. Indicadores de sucesso devem incluir tempo para conclusão, participação em bolsas, iniciação científica, extensão, mobilidade, estágios e pós-graduação. Uma política que produz diplomas, mas mantém desigualdade na distribuição dessas experiências, realiza igualdade apenas parcialmente.

A transição para o mercado de trabalho é outra dimensão relevante, embora ultrapasse o escopo institucional direto da Lei de Cotas. O ensino superior não garante automaticamente igualdade profissional. Discriminação racial no mercado pode reduzir retornos do diploma e reproduzir hierarquias. Ainda assim, aumentar acesso a credenciais universitárias é componente importante de uma estratégia mais ampla. A ação afirmativa educacional deve dialogar com políticas antidiscriminatórias no trabalho, nos concursos públicos e na produção científica.

O conceito de igualdade de trajetória permite, assim, avaliar a política em diferentes momentos: seleção, matrícula, adaptação, continuidade, desempenho, oportunidades, conclusão e transição. A reserva de vagas continua indispensável porque corrige a porta de entrada. Mas a eficácia transformadora depende de uma cadeia institucional. O direito à igualdade pode fracassar em qualquer elo dessa cadeia se barreiras materiais ou simbólicas permanecerem desproporcionalmente concentradas sobre determinados grupos.

6. MÉRITO, IDENTIDADE E IMPLEMENTAÇÃO: CONTROVÉRSIAS CONTEMPORÂNEAS DAS AÇÕES AFIRMATIVAS

6.1. MÉRITO E A PRODUÇÃO SOCIAL DAS OPORTUNIDADES

O mérito é um dos conceitos mais mobilizados contra ações afirmativas. Em sua formulação intuitiva, parece simples: vagas escassas deveriam ser destinadas aos candidatos com melhor desempenho. O problema surge quando se transforma um resultado competitivo em indicador completo de merecimento moral. Notas são importantes, mas são produzidas por trajetórias. Acesso a escolas de qualidade, cursinhos, tempo de estudo, estabilidade familiar, alimentação, internet, bibliotecas e expectativas de futuro afeta a preparação. A competição pode ser formalmente uniforme e materialmente desigual.

Isso não invalida o mérito como critério. A questão é situá-lo dentro de uma teoria democrática de oportunidades. Políticas de cotas não eliminam avaliação acadêmica; criam modalidades de concorrência entre candidatos que compartilham determinadas condições ou pertencimentos. Dentro de cada modalidade, continuam existindo classificação e desempenho. A política não substitui competência por identidade, mas modifica a estrutura de competição para reduzir o peso de vantagens acumuladas antes do processo seletivo.

Além disso, diversidade possui valor educacional. A presença de estudantes com experiências sociais distintas amplia perspectivas em sala, produção científica e compreensão de problemas públicos. Esse argumento foi valorizado em debates internacionais e aparece também na jurisprudência brasileira. A universidade não é apenas mecanismo de distribuição de posições individuais; é instituição pública de formação e conhecimento. Sua composição social possui efeitos coletivos.

A crítica ao mérito deve, contudo, evitar romantização. Existem estudantes não cotistas em condições socioeconômicas difíceis e estudantes cotistas com trajetórias heterogêneas. Critérios legais são aproximações de desvantagens coletivas, não descrições perfeitas de cada indivíduo. Por isso, o desenho precisa ser periodicamente revisado e combinar indicadores. A legitimidade não depende de demonstrar que todo beneficiário é mais vulnerável do que todo não beneficiário, mas de comprovar que os critérios escolhidos respondem de forma racional a padrões estruturais relevantes.

6.2. AUTODECLARAÇÃO, HETEROIDENTIFICAÇÃO E PROTEÇÃO CONTRA FRAUDES

A adoção de cotas raciais trouxe o desafio de definir mecanismos de identificação dos beneficiários. A autodeclaração possui importância porque raça, no contexto brasileiro, é categoria social e identitária, não classificação biológica. Entretanto, a existência de fraudes e usos oportunistas levou instituições a adotar procedimentos de heteroidentificação complementar. O debate exige equilíbrio entre efetividade da política e respeito à dignidade dos candidatos.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADC 41 no contexto de cotas em concursos públicos, reconheceu a legitimidade de critérios subsidiários de heteroidentificação associados à autodeclaração, desde que preservados dignidade, contraditório e ampla defesa. Embora o caso não trate diretamente da Lei de Cotas universitária, o fundamento oferece parâmetro relevante para procedimentos administrativos em geral. Em 2025 e 2026, o Tema 1420 reafirmou a possibilidade de controle judicial de atos de heteroidentificação quando necessário para garantir contraditório e ampla defesa.

A heteroidentificação não pode transformar-se em tribunal de identidade nem utilizar critérios pseudocientíficos de raça. Sua finalidade é verificar a correspondência entre autodeclaração e pertencimento racial socialmente percebido nas categorias da política. Procedimentos devem possuir regras públicas, composição plural, treinamento, motivação suficiente e instância recursal. A opacidade decisória pode produzir arbitrariedade e comprometer a confiança no sistema.

Também é importante distinguir identidade étnica e classificação racial fenotípica. Povos indígenas e comunidades quilombolas possuem critérios de pertencimento que envolvem vínculos coletivos, históricos e comunitários. A expansão da Lei de Cotas para quilombolas reforça a necessidade de procedimentos adequados a cada grupo. Um único modelo de verificação não pode ser aplicado indiscriminadamente a categorias com fundamentos sociopolíticos distintos.

O combate à fraude deve ser proporcional. Fraudes prejudicam os verdadeiros destinatários, corroem legitimidade e alimentam discursos contrários à política. Ao mesmo tempo, sistemas excessivamente inquisitoriais podem humilhar candidatos e reproduzir violência racial. A solução está em governança administrativa: critérios prévios, treinamento, documentação, recursos e controle de legalidade.

6.3. INTERSECCIONALIDADE E COMPLEXIDADE DA DESIGUALDADE

A política brasileira combina raça, origem escolar, renda, deficiência e, mais recentemente, pertencimento quilombola. Essa arquitetura reflete uma percepção correta: desigualdades não operam em uma única dimensão. A experiência de uma mulher negra de baixa renda, de uma pessoa negra com deficiência ou de um estudante indígena deslocado de seu território pode envolver barreiras sobrepostas. O conceito de interseccionalidade ajuda a identificar que os efeitos não são simplesmente somatórios, mas podem produzir formas específicas de vulnerabilidade.

A Recomendação Geral nº 32 do Comitê CERD reconhece a relevância de discriminações múltiplas. No contexto universitário, isso exige políticas sensíveis à heterogeneidade interna dos grupos beneficiários. Um auxílio padronizado pode ser insuficiente para mães estudantes, pessoas com deficiência, estudantes indígenas que mantêm vínculos comunitários específicos ou pessoas que dependem de moradia estudantil em regiões de alto custo.

A PNAES oferece instrumentos para responder a parte dessa complexidade ao incluir permanência parental, acessibilidade, saúde mental e apoio pedagógico. A efetividade, porém, depende de implementação local e recursos. A existência de programa na lei não garante oferta adequada em todas as instituições. Daí a importância de indicadores que permitam comparar cobertura, demanda e resultados sem apagar diferenças regionais.

A interseccionalidade também importa para avaliação. Dados agregados sobre “cotistas” podem esconder desigualdades internas. É necessário desagregar resultados por raça, gênero, renda, deficiência, pertencimento indígena ou quilombola, curso e região, observadas as regras de proteção de dados. Sem essa granularidade, a política pode parecer bem-sucedida em média enquanto determinados subgrupos continuam enfrentando evasão elevada ou acesso reduzido a oportunidades acadêmicas.

6.4. AÇÕES AFIRMATIVAS E AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA

A autonomia universitária não afasta o dever de cumprir a Lei de Cotas, mas permanece relevante na construção de políticas complementares. Instituições possuem diferentes perfis regionais, cursos, custos de permanência e populações estudantis. Essa diversidade justifica margem para desenhar programas de tutoria, bolsas, moradia, apoio pedagógico e ações antirracistas adaptadas às necessidades locais.

A autonomia deve ser compreendida como responsabilidade, e não como ausência de prestação de contas. Universidades públicas administram recursos e realizam direitos fundamentais. Suas escolhas devem ser transparentes, avaliáveis e compatíveis com normas nacionais. A produção anual de dados sobre acesso, permanência e conclusão pode fortalecer a autonomia ao permitir decisões baseadas em evidências, em vez de impor soluções uniformes desvinculadas do contexto.

A relação entre autonomia e ações afirmativas também aparece na pós-graduação. A Lei nº 14.723/2023 determina que instituições promovam políticas de ação afirmativa em programas stricto sensu no âmbito de sua autonomia. Esse ponto reconhece que democratizar a graduação não é suficiente para transformar a estrutura da produção científica. A universidade precisa construir trajetórias de continuidade que permitam que estudantes beneficiários se tornem pesquisadores, professores e lideranças acadêmicas.

O desafio da próxima década será, portanto, superar a dicotomia entre política nacional e inovação institucional. A lei estabelece um piso de igualdade; universidades podem desenvolver modelos mais abrangentes, desde que respeitem direitos, critérios objetivos e mecanismos de avaliação. A igualdade de trajetória é compatível com autonomia porque não determina um único instrumento, mas exige que resultados sejam observados e barreiras sejam enfrentadas.

7. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A pesquisa caracteriza-se como qualitativa, bibliográfica e documental, com orientação jurídico-dogmática e interdisciplinar. O método dedutivo foi empregado para partir de premissas gerais relacionadas à igualdade, à não discriminação e ao direito à educação e, a partir delas, examinar a conformação específica das políticas de ação afirmativa no ensino superior brasileiro. O desenho metodológico procura preservar o núcleo do projeto que fundamenta este artigo, mas amplia o recorte para incorporar a permanência estudantil, a atualização normativa posterior à revisão da Lei de Cotas e a dimensão internacional dos direitos humanos.

A pesquisa bibliográfica reuniu literatura de Direito Constitucional, Direito Internacional dos Direitos Humanos, Sociologia, Ciência Política e Educação. Foram selecionadas obras clássicas sobre igualdade e direitos fundamentais, estudos brasileiros sobre ações afirmativas e pesquisas empíricas a respeito de desempenho, evasão e permanência de estudantes cotistas. A escolha das fontes priorizou trabalhos de reconhecida circulação acadêmica, publicações revisadas por pares e documentos institucionais capazes de fornecer base normativa ou dados verificáveis. Não se pretendeu realizar revisão sistemática exaustiva, mas construir quadro teórico suficiente para confrontar argumentos recorrentes e identificar tendências consistentes.

A dimensão documental compreendeu a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; a Lei nº 12.711/2012 em sua redação atual; a Lei nº 14.723/2023; a Lei nº 14.945/2024; a Lei nº 14.914/2024; o Decreto nº 7.824/2012 e alterações regulamentares pertinentes; decisões do Supremo Tribunal Federal, especialmente a ADPF 186, o RE 597.285/Tema 203 e a ADC 41; a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial; a Recomendação Geral nº 32 do Comitê CERD; o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; a Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância; e a Declaração e o Programa de Ação de Durban.

Para situar empiricamente o problema, foram utilizados dados secundários do IBGE e resultados publicados por pesquisas sobre cotas e desempenho acadêmico. O estudo não reprocessa microdados nem estima relações causais próprias. Os achados empíricos são empregados como evidência de contexto e como material de confronto com argumentos normativos. Quando os estudos apresentam resultados distintos, a divergência é tratada como indicativo da necessidade de análises contextualizadas, e não como falha da literatura.

A análise foi organizada em quatro categorias. A primeira, “fundamento”, examina a legitimidade jurídica das medidas especiais. A segunda, “desenho”, observa critérios de ingresso, identificação dos beneficiários e articulação entre cotas e assistência. A terceira, “trajetória”, reúne permanência, desempenho, pertencimento e conclusão. A quarta, “governança”, envolve monitoramento, produção de dados, revisão periódica, transparência e participação. Essas categorias serviram de base para a seção de resultados e para a formulação da proposta de igualdade de trajetória universitária.

As limitações devem ser explicitadas. Primeiro, a pesquisa não avalia uma universidade específica, de modo que diferenças regionais e institucionais aparecem apenas por meio da literatura consultada. Segundo, políticas de cotas e permanência estão em processo contínuo de regulamentação e podem sofrer alterações após o período analisado. Terceiro, os estudos de desempenho utilizam metodologias, amostras e cursos distintos, o que impede generalizações simples para todo o sistema nacional. Essas limitações não inviabilizam a análise jurídica, mas recomendam cautela na formulação de conclusões empíricas.

8. RESULTADOS E DISCUSSÃO: POR UMA TEORIA DA IGUALDADE DE TRAJETÓRIA UNIVERSITÁRIA

8.1. PRIMEIRO RESULTADO: A AÇÃO AFIRMATIVA CONCRETIZA A IGUALDADE, NÃO A SUSPENDE

A primeira conclusão decorre da convergência entre Constituição, jurisprudência e Direito Internacional. A ação afirmativa não deve ser tratada como exceção temporariamente tolerada a um princípio de igualdade entendido como neutralidade. Ela é uma das técnicas possíveis de realização da própria igualdade quando a uniformidade normativa é incapaz de enfrentar desigualdades de fato. A ADPF 186 e o Tema 203 consolidaram essa leitura no plano constitucional; a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial e a Convenção Interamericana contra o Racismo a reforçam no plano internacional.

Essa conclusão modifica o ônus argumentativo. Não basta afirmar que a política diferencia candidatos; é necessário perguntar se a diferenciação possui finalidade constitucional legítima, se responde a desigualdade comprovável, se é proporcional e se possui mecanismos de avaliação. O debate desloca-se da oposição simplista entre igualdade e cotas para a qualidade do desenho da política. A crítica constitucionalmente relevante deve examinar critérios, implementação, duração e resultados.

8.2. SEGUNDO RESULTADO: O SISTEMA BRASILEIRO INGRESSOU EM UMA FASE DE AVALIAÇÃO DE TRAJETÓRIA

A Lei nº 14.723/2023 sinaliza mudança substantiva ao exigir dados anuais sobre acesso, permanência e conclusão. A política deixa de ser avaliada apenas pela ocupação de vagas e passa a incorporar indicadores temporais. Esse movimento se articula à Lei nº 14.914/2024, que confere base legislativa à assistência estudantil. A combinação das duas normas sugere a emergência de uma arquitetura jurídica integrada: acesso e permanência deixam de ser políticas paralelas e passam a ser dimensões sucessivas do direito à educação em condições de igualdade.

A mudança também aproxima o sistema brasileiro de uma cultura de avaliação. A continuidade das ações afirmativas não deve depender apenas de disputas políticas cíclicas. Dados sobre evasão, tempo de conclusão, desempenho, cobertura de auxílios, participação em pesquisa e outros indicadores podem orientar ajustes. A exigência de informação pública é especialmente importante porque permite controle social e acadêmico da política.

8.3. TERCEIRO RESULTADO: A NOTA DE INGRESSO NÃO PREDETERMINA O DESEMPENHO UNIVERSITÁRIO

Os estudos analisados não sustentam a tese de que cotistas, como grupo, sejam incapazes de acompanhar a universidade. Há pesquisas que encontram desempenho semelhante e outras que identificam diferenças em determinados cursos ou áreas. O ponto comum mais relevante é que a nota inicial não funciona como destino acadêmico. O ambiente universitário, as condições socioeconômicas e as oportunidades de apoio interferem na evolução.

Essa constatação possui implicação normativa. Se parte das diferenças de desempenho decorre de lacunas educacionais anteriores, a universidade pode atuar pedagogicamente sem reduzir standards. Programas de apoio acadêmico deixam de ser vistos como concessões e passam a integrar uma estratégia de equalização de oportunidades. A qualidade da universidade não é medida por excluir quem chega com trajetórias distintas, mas por produzir formação rigorosa e capaz de desenvolver potencial.

A evidência também recomenda abandonar comparações agregadas sem contexto. Um resultado médio pode esconder cursos com desempenho equivalente e outros com diferenças relevantes. Avaliação deve considerar seleção, área de conhecimento, renda, carga de trabalho remunerado, acesso à assistência e perfil institucional. A política nacional precisa de dados comparáveis, mas também de capacidade de leitura local.

8.4. QUARTO RESULTADO: PERMANÊNCIA É MULTIDIMENSIONAL E DEVE SER TRATADA COMO DIREITO

A literatura sobre permanência e a PNAES convergem em um ponto: suporte financeiro é necessário, mas não suficiente. A permanência envolve materialidade, pedagogia, saúde, acessibilidade, integração, pertencimento e reconhecimento. O estudante pode ter renda mínima para continuar matriculado e, ainda assim, experimentar condições acadêmicas que o empurrem para evasão ou desempenho inferior.

Tratar permanência como direito não significa assegurar conforto ilimitado nem resultado garantido. Significa reconhecer que o Estado, ao oferecer ensino público e implementar ação afirmativa, deve remover barreiras desproporcionais que inviabilizam o exercício do direito. Essa obrigação é condicionada por recursos e por critérios de prioridade, mas possui núcleo normativo verificável. A Lei nº 14.914/2024 fornece parâmetros para essa avaliação.

O reconhecimento da permanência como direito também altera a linguagem institucional. O estudante deixa de ser visto como receptor de assistência caritativa e passa a ser titular de política educacional. Isso reduz estigmas associados a auxílios e fortalece transparência de critérios. A assistência não é um favor concedido a quem “não consegue se manter”; é instrumento para que a universidade cumpra sua função democrática em contexto de desigualdade.

8.5. QUINTO RESULTADO: IGUALDADE MATERIAL EXIGE PERTENCIMENTO E COMBATE AO RACISMO INSTITUCIONAL

Ações afirmativas podem modificar composição discente sem transformar padrões institucionais. A presença de estudantes negros em maior número não elimina automaticamente estereótipos, discriminação, baixa expectativa, isolamento ou invisibilidade curricular. Por isso, a igualdade de trajetória inclui dimensão de reconhecimento. A universidade precisa construir mecanismos de prevenção e resposta ao racismo, canais de denúncia, formação institucional e políticas de diversidade que não se limitem ao processo seletivo.

Esse aspecto é particularmente importante porque experiências de discriminação podem afetar saúde mental, vínculo com a instituição e desempenho. A PNAES incorpora atenção à saúde mental, mas políticas antirracistas exigem atuação transversal. Não basta oferecer atendimento individual ao estudante afetado; é necessário identificar práticas e ambientes que produzem o problema.

Pertencimento também é produzido por oportunidades. Participar de grupos de pesquisa, iniciação científica, extensão, monitoria e mobilidade fortalece integração acadêmica e redes profissionais. A avaliação das ações afirmativas deve observar se estudantes beneficiários acessam essas experiências em proporção compatível com sua presença. A democratização do ensino superior não termina na sala de aula.

8.6. SEXTO RESULTADO: MÉRITO PRECISA SER CONTEXTUALIZADO, NÃO ABANDONADO

A pesquisa não sustenta uma oposição entre ações afirmativas e mérito. Sustenta que mérito deve ser compreendido dentro de condições de oportunidade. Processos seletivos podem continuar exigentes e competitivos, mas o Estado pode organizar modalidades de disputa para reduzir desigualdades acumuladas. A política afirmativa reconhece que igualdade de regra não equivale necessariamente a igualdade de oportunidade.

Depois do ingresso, o compromisso com mérito acadêmico permanece. O estudante deve aprender, produzir e cumprir requisitos. A diferença está em assegurar que dificuldades socialmente produzidas não sejam tratadas como defeitos individuais imutáveis. A universidade pode oferecer suporte sem substituir avaliação. Esse modelo é mais exigente do que tanto a exclusão quanto o paternalismo, porque combina inclusão com responsabilidade formativa.

8.7. SÉTIMO RESULTADO: A POLÍTICA PRECISA INTEGRAR DADOS, TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO

A nova exigência legal de relatórios anuais cria oportunidade para construir sistema nacional de monitoramento. Para ser útil, o sistema deve produzir indicadores comparáveis e desagregados, preservando proteção de dados pessoais. Acesso, evasão, conclusão, tempo de curso, desempenho, recebimento de assistência e participação em atividades acadêmicas são dimensões relevantes. Sempre que possível, dados devem permitir análise por raça, renda, gênero, deficiência, pertencimento indígena ou quilombola, instituição, curso e região.

Transparência não deve servir à exposição individual de estudantes, mas à avaliação de políticas. Bases anonimizadas, relatórios institucionais e séries históricas podem permitir pesquisa independente e controle social. A falta de informação alimenta tanto defensores quanto críticos a formular generalizações sem evidência. Uma política madura precisa tolerar avaliação e aprender com resultados.

A participação estudantil também é componente de governança. Beneficiários conhecem barreiras que indicadores quantitativos podem não captar. Conselhos, consultas e avaliações qualitativas podem revelar problemas de pertencimento, burocracia de auxílios, incompatibilidade de horários e outras dificuldades. Participação não substitui gestão técnica; melhora a qualidade do diagnóstico.

8.8. PROPOSTA: SETE EIXOS PARA A IGUALDADE DE TRAJETÓRIA UNIVERSITÁRIA

A partir dos resultados, propõe-se a categoria da igualdade de trajetória universitária como modelo de interpretação e avaliação. Ela não constitui nova modalidade legal de cota, mas uma forma de organizar deveres já presentes na Constituição, na legislação educacional e nos tratados de direitos humanos. Seu objetivo é impedir que a política seja reduzida ao instante da matrícula.

O primeiro eixo é o acesso equitativo. Inclui reserva de vagas, procedimentos transparentes, adequada distribuição das modalidades e mecanismos de heteroidentificação quando necessários, com respeito à dignidade e ao devido processo. O acesso precisa ser simples o suficiente para não criar barreiras burocráticas desproporcionais e rigoroso o suficiente para proteger a política contra fraudes.

O segundo eixo é a permanência material. Abrange alimentação, moradia, transporte, inclusão digital, saúde, apoio a estudantes com dependentes e demais condições objetivas que influenciam continuidade. A prioridade deve considerar vulnerabilidade e risco de evasão. A assistência precisa ser previsível, porque atrasos ou interrupções podem produzir efeitos acadêmicos imediatos.

O terceiro eixo é o suporte acadêmico. Inclui tutoria, monitoria, nivelamento, apoio pedagógico, acesso a bibliotecas e laboratórios e acompanhamento de dificuldades. O objetivo não é criar currículo paralelo para cotistas, mas assegurar que todos possam alcançar as competências previstas. Medidas devem ser oferecidas de forma a evitar estigmatização e, sempre que adequado, beneficiar qualquer estudante que apresente necessidade.

O quarto eixo é pertencimento e não discriminação. Universidades devem possuir protocolos contra racismo, formação de equipes, canais de denúncia, apoio a vítimas e políticas de diversidade. Currículos e práticas de ensino podem ser revisados para ampliar pluralidade sem abandonar critérios científicos. A presença de grupos historicamente excluídos precisa ser acompanhada por ambiente que reconheça sua legitimidade acadêmica.

O quinto eixo é igualdade de oportunidades acadêmicas. Acesso a pesquisa, extensão, bolsas, intercâmbio, estágios, monitorias e redes de formação deve ser monitorado. A universidade pode alcançar diversidade no ingresso e manter desigualdade nos espaços que mais influenciam carreiras futuras. A igualdade de trajetória exige olhar para distribuição interna de oportunidades.

O sexto eixo é conclusão e transição. Taxas de diplomação, tempo para concluir e acesso à pós-graduação devem integrar a avaliação. A expansão de ações afirmativas na pós-graduação oferece continuidade importante. Também é recomendável produzir dados sobre inserção profissional, respeitando os limites de competência das instituições, para compreender se a democratização educacional se converte em mobilidade e representação.

O sétimo eixo é governança baseada em evidências. Inclui dados anuais, avaliação periódica, transparência, proteção de dados, pesquisa independente e participação estudantil. A política deve ser capaz de corrigir seus próprios efeitos indesejados. A estabilidade normativa das ações afirmativas não é incompatível com aprendizagem institucional; ao contrário, depende dela.

Esses sete eixos podem ser sintetizados em uma sequência: entrar, permanecer, aprender, pertencer, participar, concluir e transformar. A igualdade de trajetória universitária não promete eliminar todas as desigualdades por meio da universidade. Ela estabelece um critério mais rigoroso de avaliação: uma política de acesso é plenamente bem-sucedida quando o estudante pode converter a vaga em formação de qualidade, com condições equitativas de participação e possibilidade real de concluir.

8.9. IMPLICAÇÕES PARA A PRÓXIMA DÉCADA DA LEI DE COTAS

A próxima etapa da política afirmativa será marcada por avaliação mais sofisticada. O debate político provavelmente continuará envolvendo identidade, mérito e alcance das reservas. Entretanto, a existência de uma década de dados permite formular perguntas que antes não eram possíveis. Quais cursos possuem maior evasão entre cotistas? Que tipos de assistência reduzem risco de abandono? Quais grupos estão sub-representados na pós-graduação? Onde persistem diferenças de desempenho? Como estudantes avaliam pertencimento e discriminação? Quais instituições possuem melhores resultados e por quê?

Responder a essas perguntas permitirá deslocar o debate de posições abstratas para governança pública. A Lei de Cotas não deve ser tratada como política congelada. Seu próprio desenho atual prevê avaliação. O desafio é evitar que avaliação seja utilizada apenas como instrumento para extinguir ou defender a política de forma apriorística. Indicadores devem servir para melhorar o modelo, identificar necessidades e decidir, com base em evidências, quais medidas continuam justificadas.

O Direito Internacional também recomenda essa lógica. Medidas especiais devem persistir enquanto necessárias para alcançar igualdade de fato. No Brasil, os dados de 2024 ainda mostram diferença expressiva entre jovens brancos e pretos ou pardos na frequência adequada ao ensino superior. Esse cenário não autoriza conclusão de que qualquer desenho de cota seja automaticamente adequado, mas demonstra que a desigualdade que fundamenta políticas afirmativas não desapareceu.

A igualdade de trajetória oferece, assim, uma ponte entre legitimidade e efetividade. O Estado não cumpre sua obrigação apenas por reservar vagas, e tampouco pode ser responsabilizado por todo resultado individual. O que se exige é arquitetura institucional razoável, baseada em dados, capaz de identificar barreiras e oferecer condições equitativas. A política afirmativa torna-se, nesse modelo, parte de uma estratégia mais ampla de justiça racial e democratização do conhecimento.

9. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A investigação partiu da evolução do princípio da igualdade e do papel do Estado na promoção de políticas afirmativas, mas deslocou o problema para uma etapa posterior do debate. A questão contemporânea já não é apenas saber se a Constituição permite cotas raciais e sociais. Esse ponto foi amplamente enfrentado pelo Supremo Tribunal Federal e encontra apoio robusto no Direito Internacional dos Direitos Humanos. O desafio atual consiste em determinar como a política deve ser avaliada e quais obrigações emergem depois que o estudante beneficiário ingressa na universidade.

A resposta construída ao longo do artigo é que ações afirmativas constituem técnica de igualdade substantiva e que sua finalidade precisa ser compreendida de forma temporal. A reserva de vagas corrige uma barreira específica no processo de acesso, mas desigualdades materiais, educacionais e raciais não desaparecem no dia da matrícula. Elas podem reaparecer em custos de permanência, lacunas de preparação, exclusão de redes acadêmicas, discriminação, baixa representação e acesso desigual a oportunidades. Uma política que ignora essas dimensões corre o risco de produzir inclusão estatística sem democratização plena.

O marco constitucional brasileiro fornece base para essa interpretação. Os objetivos fundamentais da República, a igualdade, o direito à educação e a igualdade de condições para acesso e permanência formam conjunto normativo coerente com políticas ativas. A Lei nº 12.711/2012, especialmente após a reforma de 2023, reforça essa lógica ao exigir acompanhamento de acesso, permanência e conclusão. A Lei nº 14.914/2024, por sua vez, confere densidade jurídica à assistência estudantil e reconhece a permanência como finalidade estatal expressa.

No plano internacional, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial admite medidas especiais orientadas à igualdade de fato, enquanto a Recomendação Geral nº 32 esclarece a relação entre igualdade formal e substantiva. O Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais conecta não discriminação ao direito de acesso à educação superior. A Convenção Interamericana contra o Racismo, incorporada com equivalência constitucional, fortalece o dever de enfrentar discriminação estrutural e institucional. A política brasileira de ações afirmativas, portanto, não se encontra isolada: integra uma tendência normativa internacional de reconhecimento da legitimidade de medidas corretivas.

A análise empírica disponível também recomenda abandonar argumentos simplificadores. Estudos mostram que diferenças de nota no ingresso não se convertem automaticamente em desempenho inferior ao longo do curso. Em várias instituições e áreas, cotistas apresentam rendimento semelhante, e quando diferenças persistem fatores socioeconômicos assumem relevância explicativa. A conclusão prudente não é que cotas resolvem qualquer desigualdade nem que degradam a qualidade; é que resultados dependem de contexto e precisam ser avaliados com metodologia adequada.

A contribuição central do artigo foi propor a categoria da “igualdade de trajetória universitária”. Ela organiza a democratização do ensino superior em sete eixos: acesso equitativo, permanência material, suporte acadêmico, pertencimento e não discriminação, igualdade de oportunidades acadêmicas, conclusão e transição, e governança baseada em evidências. A síntese desse modelo - entrar, permanecer, aprender, pertencer, participar, concluir e transformar - procura oferecer um critério de avaliação mais exigente do que o simples preenchimento das vagas reservadas.

A proposta não pretende converter universidades em garantidoras de resultados individuais. A autonomia, a responsabilidade estudantil e a exigência acadêmica permanecem essenciais. Igualdade substantiva não significa eliminar diferenças de desempenho nem assegurar diplomas independentemente de aprendizagem. Significa impedir que barreiras historicamente produzidas e institucionalmente removíveis funcionem como mecanismos previsíveis de exclusão após o ingresso.

Também se concluiu que o debate sobre mérito precisa ser contextualizado. Mérito acadêmico pode e deve ser valorizado, mas não pode ser confundido com uma fotografia isolada das oportunidades acumuladas antes do processo seletivo. As ações afirmativas preservam competição e critérios de desempenho, reorganizando a distribuição das vagas para responder a desigualdades estruturais. Depois do ingresso, políticas de apoio permitem que padrões de qualidade sejam alcançados em condições mais equitativas.

Para a próxima década, a agenda de pesquisa deve concentrar-se na produção de evidências longitudinais e desagregadas. É necessário acompanhar ingresso, evasão, tempo de conclusão, desempenho, participação em pesquisa e extensão, acesso à assistência, experiências de discriminação, pós-graduação e inserção profissional. A previsão legal de relatórios anuais cria oportunidade para construir base nacional que permita comparar instituições e identificar práticas eficazes. A transparência deve ser combinada com proteção de dados e uso responsável das informações raciais.

A universidade brasileira transformou-se com as ações afirmativas, mas a transformação permanece em curso. A presença ampliada de estudantes negros, indígenas, quilombolas, pessoas com deficiência e egressos da escola pública alterou a composição de espaços antes socialmente restritos. A etapa seguinte exige que diversidade de acesso se converta em diversidade de trajetórias bem-sucedidas. Entre a vaga e o diploma existe um território institucional no qual a igualdade pode ser aprofundada ou frustrada. É nesse território que se decidirá, em grande medida, se a política de cotas será lembrada apenas como mecanismo de ingresso ou como uma das mais importantes reformas democráticas do ensino superior brasileiro.

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