O ESTADO QUE ARQUIVA E O ESTADO QUE ESQUECE: GOVERNANÇA DOCUMENTAL, MEMÓRIA PÚBLICA E DEMOCRACIA INFORMACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO DIGITAL

THE STATE THAT ARCHIVES AND THE STATE THAT FORGETS: DOCUMENTARY GOVERNANCE, PUBLIC MEMORY AND INFORMATIONAL DEMOCRACY IN DIGITAL ADMINISTRATION

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Informações Básicas

• Revista Qualyacademics v.4, n.2

• ISSN: 2965976-0

• Tipo de Licença: Creative Commons, com atribuição e direitos não comerciais (BY, NC).

• Recebido em: 16/09/2026

• Aceito em: 19/09/2026

• Revisado em: 21/09/2026

• Processado em: 23/09/2026

• Publicado em: 11/10/2026

• Categoria do artigo: Estudo de Revisão

  
  

Como citar esse material:

MORAES, Cristina Seabra; OLIVEIRA, Luiza Maria Pereira de. O Estado que arquiva e o Estado que esquece: governança documental, memória pública e democracia informacional na administração digital. Revista QUALYACADEMICS. Editora UNISV; v.4, n.2, 2026; p. 222-270. ISSN 2965976-0 | D.O.I.: 

Autoria:

Cristina Seabra Moraes

Doutoranda em Direito Internacional pela Universidad Autonoma de Asunción; Mestra em Desenvolvimento Regional pelo Centro Universitário Alves Faria.

Luiza Maria Pereira de Oliveira

Mestra em Gestão Publica pela Universidade Federal de Pernambuco; Bibliotecária/Documentalista da Universidade Federal de Pernambuco.

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RESUMO

A transformação digital da Administração Pública alterou profundamente as formas de produção, circulação, armazenamento e acesso aos registros estatais. Se, no paradigma analógico, a discussão arquivística esteve frequentemente associada à guarda física, à organização de fundos documentais e ao acesso a acervos permanentes, o Estado digital desloca o problema para uma infraestrutura informacional distribuída entre sistemas de processo eletrônico, bases de dados, plataformas de serviços, websites, mídias sociais, serviços em nuvem e aplicações automatizadas. O presente artigo investiga em que medida a governança documental constitui pressuposto material para a efetividade dos direitos fundamentais à informação, à memória, à proteção de dados pessoais e à participação democrática. Parte-se da hipótese de que a simples digitalização de documentos e a adoção de plataformas eletrônicas não asseguram, por si, transparência ou preservação, podendo surgir uma forma de opacidade arquivística estrutural: situação em que a informação permanece formalmente pública, mas se torna praticamente inacessível, descontextualizada, não autenticável ou irrecuperável em razão de falhas de classificação, avaliação, metadados, interoperabilidade, preservação ou governança. A pesquisa é qualitativa, bibliográfica, documental e crítico-interpretativa, articulando Direito Constitucional, Direito Administrativo, proteção de dados e Arquivologia. Examina-se a Constituição de 1988, a Lei nº 8.159/1991, a Lei de Acesso à Informação, a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais, a Lei de Governo Digital, o Decreto nº 10.278/2020 e atos do Conselho Nacional de Arquivos, com destaque para o e-ARQ Brasil, as diretrizes de Repositórios Arquivísticos Digitais Confiáveis e as normas referentes a websites, mídias sociais e arquivos permanentes com dados pessoais. Sustenta-se que arquivos públicos devem ser compreendidos como infraestrutura constitucional de direitos e que a governança arquivística precisa ser incorporada desde a concepção dos serviços digitais. Como resultado, propõe-se uma matriz de governança documental constitucional baseada em sete dimensões: produção responsável, contexto e proveniência, autenticidade e integridade, preservação de longo prazo, acessibilidade e encontrabilidade, proteção proporcional de dados e responsabilização institucional. Conclui-se que o Estado democrático não pode apenas produzir dados: deve produzir, gerir, preservar e tornar inteligíveis os documentos que permitem reconstruir suas decisões, fiscalizar seus agentes e preservar a memória coletiva.

Palavras-chave: arquivos públicos; governança documental; direito à informação; memória pública; democracia digital; preservação digital.

ABSTRACT

The digital transformation of Public Administration has profoundly changed the production, circulation, storage, and access to government records. Whereas the analogue paradigm commonly associated archival concerns with physical custody, fonds arrangement, and access to permanent collections, the digital State has shifted the problem toward an informational infrastructure distributed across electronic case-management systems, databases, service platforms, websites, social media, cloud services, and automated applications. This article investigates the extent to which records governance constitutes a material prerequisite for the effectiveness of the fundamental rights to information, memory, personal data protection, and democratic participation. It assumes that digitisation and electronic platforms do not, by themselves, guarantee transparency or preservation, and may instead generate a form of structural archival opacity: a condition in which information remains formally public but becomes practically inaccessible, decontextualised, unauthenticable, or irretrievable due to failures in classification, appraisal, metadata, interoperability, preservation, or governance. The research adopts a qualitative, bibliographic, documentary, and critical-interpretative approach, connecting Constitutional Law, Administrative Law, data protection, and Archival Science. It examines the Brazilian Constitution of 1988, Law No. 8,159/1991, the Access to Information Law, the General Data Protection Law, the Digital Government Law, Decree No. 10,278/2020, and regulations issued by the National Council on Archives, particularly e-ARQ Brasil, the Guidelines for Trustworthy Digital Archival Repositories, and rules concerning websites, social media, and permanent archives containing personal data. The study argues that public archives should be understood as constitutional rights infrastructure and that archival governance must be incorporated by design into digital public services. As a result, it proposes a constitutional records-governance matrix based on seven dimensions: responsible creation, context and provenance, authenticity and integrity, long-term preservation, accessibility and findability, proportional data protection, and institutional accountability. It concludes that a democratic State cannot merely produce data: it must create, manage, preserve, and make intelligible the records that enable society to reconstruct public decisions, oversee public officials, and preserve collective memory.

Keywords: public archives; records governance; right to information; public memory; digital democracy; digital preservation.

1. INTRODUÇÃO

A relação entre arquivos públicos, direitos fundamentais e cidadania passou por uma transformação qualitativa com a consolidação do Estado digital. Durante muito tempo, os arquivos foram identificados socialmente com o momento final do ciclo documental: instituições destinadas a recolher, organizar e preservar registros considerados históricos depois de encerrada sua utilidade administrativa imediata. Essa representação, embora insuficiente mesmo para a tradição arquivística clássica, torna-se particularmente problemática quando a Administração Pública passa a produzir grande parte de seus atos em ambientes digitais distribuídos, nos quais documentos, dados, metadados e registros de operação podem existir apenas enquanto componentes de sistemas tecnológicos sujeitos a atualização, migração, terceirização ou descontinuidade.

O artigo de Dorneles e Castro (2025), que serve como referência temática para esta investigação, demonstra de maneira interdisciplinar que os arquivos públicos não são depósitos passivos, mas instrumentos estratégicos para a efetivação do direito de acesso à informação, a preservação da memória e o fortalecimento da cidadania. A contribuição é relevante porque aproxima Direito Constitucional e Arquivologia e evidencia que a existência formal de garantias de transparência depende de estruturas técnicas capazes de organizar, preservar e disponibilizar os documentos que materializam a ação estatal. O presente estudo assume essa premissa, mas desloca a questão para um problema adicional: o que ocorre quando a Administração é digital, o documento não está necessariamente concentrado em um arquivo identificável e a memória pública depende de ecossistemas tecnológicos complexos?

A pergunta revela uma mudança de escala. O acesso à informação no século XXI não depende apenas da existência de arquivos públicos estruturados, mas da governança de todo o percurso do documento, desde a sua produção. Uma decisão administrativa pode ser formalizada em processo eletrônico, fundamentada em dados provenientes de bases distintas, comunicada por plataforma digital, executada por integração automatizada entre sistemas e divulgada em website que posteriormente é substituído. Se as relações entre esses registros forem perdidas, se os metadados não forem preservados ou se a arquitetura tecnológica não permitir a reconstrução do contexto decisório, o Estado poderá manter grande quantidade de dados e, paradoxalmente, perder a capacidade de prestar contas sobre aquilo que fez.

Essa contradição orienta o problema de pesquisa: em que medida a governança documental deve ser compreendida como infraestrutura constitucional indispensável para que a Administração Pública digital assegure, de forma simultânea, transparência, memória, autenticidade, proteção de dados e responsabilização democrática? A questão não se resume a indagar se documentos digitais podem ser juridicamente válidos. O problema é mais abrangente: consiste em saber se o ordenamento e as práticas institucionais são capazes de garantir que registros públicos continuem inteligíveis, autênticos, encontráveis e acessíveis durante o tempo necessário para a administração, o controle, a defesa de direitos, a pesquisa e a memória social.

A hipótese defendida é a de que a digitalização sem governança pode produzir opacidade arquivística estrutural. Emprega-se essa expressão para descrever a situação em que uma informação não está necessariamente protegida por sigilo nem foi formalmente negada ao cidadão, mas permanece inacessível ou de difícil utilização em razão de deficiências sistêmicas: ausência de classificação arquivística, inexistência de metadados consistentes, fragmentação entre plataformas, inadequada avaliação documental, indisponibilidade de versões anteriores, formatos obsoletos, deficiência de indexação, perda de vínculos de proveniência ou eliminação de registros sem preservação do contexto. Trata-se de uma opacidade produzida não por decisão explícita de ocultar, mas por falhas na própria infraestrutura de memória do Estado.

A hipótese possui consequências jurídicas relevantes. A Constituição Federal de 1988 assegura o acesso à informação, impõe publicidade à Administração e atribui ao Poder Público o dever de gestão da documentação governamental e de adoção de providências para franquear sua consulta. A Lei nº 8.159/1991, ao instituir a política nacional de arquivos, define a gestão documental como dever público e reconhece os documentos de arquivo como instrumentos de apoio à administração, à cultura, ao desenvolvimento científico, à prova e à informação. A Lei nº 12.527/2011 aprofunda essa arquitetura ao estabelecer a publicidade como regra e ao exigir que a informação seja disponibilizada de forma transparente, clara e compreensível. A Lei nº 14.129/2021, por sua vez, acrescenta à Administração digital princípios de interoperabilidade, dados abertos, proteção de dados e auditabilidade. Esses comandos não podem ser cumpridos adequadamente se o Estado não souber o que produziu, onde se encontra, em que contexto foi gerado e por quanto tempo deve permanecer acessível.

O problema se torna mais complexo diante da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais. A proteção da memória e o direito à informação não autorizam exposição indiscriminada de dados pessoais. Por outro lado, a proteção de dados não pode ser convertida em justificativa genérica para apagar registros permanentes ou inviabilizar a pesquisa histórica e o controle democrático. O desafio jurídico consiste em superar a falsa oposição entre transparência e privacidade e construir mecanismos de acesso proporcional, contextualizado e baseado em avaliação de riscos. A Resolução Conarq nº 54/2023 é particularmente relevante nesse ponto ao estabelecer diretrizes para o tratamento de dados pessoais em arquivos permanentes, reconhecendo simultaneamente o acesso à informação, a intimidade, a proteção de dados e o acesso às fontes da cultura nacional.

Outro componente do problema decorre da natureza efêmera dos ambientes digitais. Websites públicos, perfis institucionais em redes sociais, painéis interativos, portais de transparência e plataformas de participação são hoje instrumentos de comunicação oficial, execução de políticas e registro da atuação governamental. Seu conteúdo, contudo, pode ser alterado em segundos. A substituição de uma página, o encerramento de um serviço de terceiros ou a mudança de governo pode eliminar evidências relevantes da atuação estatal. O Conselho Nacional de Arquivos reconheceu esse desafio ao instituir, em 2023, uma política específica de preservação de websites e mídias sociais e ao definir requisitos mínimos para sua preservação no âmbito do Sistema Nacional de Arquivos.

O objetivo geral deste artigo é analisar criticamente a governança documental como infraestrutura constitucional do Estado digital, demonstrando sua relação com os direitos à informação, à memória, à proteção de dados e à cidadania. Como objetivos específicos, pretende-se: a) reconstruir a evolução conceitual dos arquivos públicos de depósitos documentais a sistemas de evidência, memória e responsabilização; b) examinar o quadro constitucional e legal brasileiro relativo à gestão e ao acesso aos documentos públicos; c) diferenciar digitalização, gestão arquivística digital e preservação de longo prazo; d) analisar os riscos de opacidade produzidos pela fragmentação tecnológica; e) discutir a articulação entre LAI e LGPD na custódia de arquivos permanentes; f) examinar websites e mídias sociais como componentes da memória administrativa contemporânea; e g) propor uma matriz de governança documental constitucional aplicável à Administração Pública digital.

A pesquisa adota abordagem qualitativa, de natureza bibliográfica e documental, com orientação crítico-interpretativa. O referencial articula autores da Arquivologia e da Ciência da Informação, como Bellotto (2006), Jardim (1987), Rousseau e Couture (1998), Schellenberg (2006), Rondinelli (2002), Duranti (1995), Cook (2013) e Schwartz e Cook (2002), com a literatura jurídica sobre direitos fundamentais e transparência. No plano normativo, são examinados a Constituição Federal, a Lei de Arquivos, a Lei de Acesso à Informação, a LGPD, a Lei de Governo Digital, o Decreto nº 10.278/2020 e resoluções do Conarq referentes à digitalização, gestão arquivística, repositórios confiáveis, websites, mídias sociais e arquivos permanentes com dados pessoais.

A relevância acadêmica do trabalho reside na tentativa de superar duas simplificações recorrentes. A primeira consiste em reduzir a política arquivística a um problema técnico-administrativo, como se classificação, avaliação, descrição, preservação e acesso fossem atividades periféricas em relação ao Direito. A segunda consiste em imaginar que a transformação digital, por aumentar a quantidade de dados disponíveis, produz automaticamente maior transparência. O argumento desenvolvido ao longo das próximas seções é exatamente o inverso: quanto mais digital e automatizada se torna a Administração, maior é a necessidade de princípios arquivísticos capazes de preservar evidência, contexto e responsabilidade.

Nesse sentido, a discussão não pretende opor tecnologia e arquivo. O desafio é integrá-los. A tecnologia pode ampliar extraordinariamente o acesso, reduzir barreiras geográficas, automatizar fluxos, favorecer interoperabilidade e produzir novas formas de pesquisa. Contudo, sem governança documental, as mesmas características que facilitam a circulação de informações podem acelerar sua perda de contexto, sua alteração silenciosa ou sua dependência de plataformas. O Estado democrático precisa ser digital, mas precisa também ser auditável no tempo. Essa exigência transforma a Arquivologia em componente estrutural da própria constitucionalidade administrativa.

2. ARQUIVOS PÚBLICOS, CONSTITUCIONALISMO INFORMACIONAL E DEVER ESTATAL DE MEMÓRIA

A compreensão contemporânea dos arquivos públicos exige abandonar a imagem do arquivo como espaço meramente residual da burocracia. A tradição administrativa frequentemente separou, de maneira artificial, os documentos em uso dos documentos históricos: enquanto os primeiros seriam objetos de interesse dos órgãos produtores, os segundos pertenceriam aos arquivos, aos historiadores e às instituições de memória. A teoria arquivística, contudo, consolidou entendimento distinto ao reconhecer a organicidade dos documentos e a continuidade entre produção, uso administrativo, avaliação, destinação e preservação. A Lei nº 8.159/1991 incorporou essa perspectiva ao definir gestão de documentos como o conjunto de procedimentos e operações técnicas relativos à produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento nas fases corrente e intermediária, com vistas à eliminação ou ao recolhimento para guarda permanente.

Essa concepção tem consequências constitucionais. Se o cidadão tem direito a receber informação pública, a Administração deve produzir e manter documentos em condições que permitam localizar a informação solicitada. Não existe acesso efetivo a uma informação que foi produzida sem classificação, perdida em conta pessoal de servidor, armazenada em sistema descontinuado, dissociada de seus metadados ou eliminada sem procedimento regular. O direito fundamental à informação, portanto, possui uma dimensão arquivística implícita: o dever de organizar a informação antecede o dever de fornecê-la.

Dorneles e Castro (2025) enfatizam justamente que a interseção entre Direito Constitucional e Arquivologia transforma os arquivos públicos em estruturas vivas, relacionadas à transparência, à continuidade administrativa e ao exercício dos direitos. Essa leitura encontra fundamento direto na Constituição de 1988. O art. 5º, XXXIII assegura o direito de receber informações dos órgãos públicos; o art. 37 consagra a publicidade como princípio da Administração; e o art. 216, § 2º atribui à Administração Pública a gestão da documentação governamental e as providências necessárias para franquear sua consulta. O texto constitucional, assim, não trata o arquivo como um interesse cultural secundário. Ele vincula gestão documental, transparência e patrimônio cultural em uma mesma arquitetura normativa.

A Lei de Acesso à Informação aprofunda essa relação ao definir documento como unidade de registro de informações qualquer que seja o suporte ou formato e ao incluir, entre as atividades de tratamento da informação, produção, recepção, classificação, utilização, arquivamento, armazenamento, eliminação, avaliação, destinação e controle. É especialmente significativo que a LAI não conceba o acesso como momento isolado de entrega de um dado ao requerente. O art. 6º exige gestão transparente da informação e proteção de sua disponibilidade, autenticidade e integridade. Em outras palavras, o regime jurídico do acesso pressupõe atributos clássicos da governança documental.

A noção de arquivo como infraestrutura de direitos também decorre da função probatória do documento. Em diversos campos da vida social, o exercício de direitos depende da existência de registros públicos: certidões, processos administrativos, assentamentos funcionais, prontuários, registros patrimoniais, documentos urbanísticos, decisões regulatórias, autos de fiscalização, contratos, folhas de pagamento, documentos previdenciários e registros escolares. A perda ou desorganização documental pode transformar um direito juridicamente reconhecido em uma pretensão praticamente indemonstrável. O arquivo, nesse sentido, é uma infraestrutura probatória da cidadania.

Schellenberg (2006) já destacava o valor primário e secundário dos documentos, distinguindo seu uso administrativo imediato de valores informativos e probatórios que podem justificar preservação permanente. Essa classificação permanece relevante, mas o ambiente digital exige interpretação mais dinâmica. Um registro aparentemente operacional pode adquirir, pelo contexto, relevância para auditoria, reconstrução de políticas públicas ou defesa de direitos. A avaliação documental não é simples atividade de redução de massa documental: é uma decisão institucional sobre quais evidências o Estado manterá disponíveis para o futuro.

Essa função explica por que a eliminação documental não pode ser tratada como descarte ordinário. O art. 9º da Lei nº 8.159/1991 condiciona a eliminação de documentos públicos à autorização da instituição arquivística pública competente, enquanto o art. 25 prevê responsabilidade para quem desfigurar ou destruir documentos de valor permanente ou de interesse público e social. A norma protege não somente objetos físicos, mas a possibilidade de reconstrução da ação estatal. No ambiente digital, essa proteção precisa abranger rotinas de exclusão automatizada, políticas de retenção de plataformas, migrações incompletas e perdas de metadados que podem produzir efeitos equivalentes à destruição material.

A literatura arquivística contemporânea ampliou ainda mais o alcance dessa discussão ao problematizar a relação entre arquivos e poder. Schwartz e Cook (2002) argumentam que arquivos e documentos não são recursos neutros: as práticas de criação, seleção, descrição e preservação participam da construção da memória social. Isso não significa relativizar a importância da autenticidade documental, mas reconhecer que a decisão sobre o que será documentado, o que será classificado, o que será eliminado e o que será descrito influencia a forma como instituições e sociedades poderão conhecer o passado.

Cook (2013), ao analisar mudanças de paradigmas na Arquivologia, mostra uma trajetória que vai da centralidade da evidência para a memória, a identidade e a participação comunitária. A transformação é relevante para o Direito porque evidencia que arquivos públicos cumprem simultaneamente funções administrativas, jurídicas, culturais e democráticas. O arquivo não serve apenas à instituição que o produziu. Ele serve a cidadãos que precisam provar situações jurídicas, pesquisadores que reconstroem políticas, órgãos de controle que apuram responsabilidades e grupos sociais que reivindicam reconhecimento histórico.

Nesse contexto, o direito à memória deve ser compreendido não como simples direito subjetivo de recordar, mas como dimensão coletiva vinculada à preservação de fontes capazes de sustentar narrativas verificáveis sobre a atuação estatal. A memória democrática depende de registros que permitam conhecer decisões, responsabilidades, conflitos e políticas. Quando o Estado conserva somente aquilo que confirma sua narrativa institucional, destrói registros incômodos ou preserva documentos sem garantir acesso e contexto, compromete a possibilidade social de produzir interpretações críticas do passado.

A experiência brasileira demonstra a relevância desse risco. O artigo de Dorneles e Castro (2025) rememora o episódio da destruição de documentos ligados à escravidão no início da República como exemplo histórico de tentativa de apagamento documental. Independentemente das controvérsias historiográficas específicas sobre extensão, finalidade e execução das medidas daquele período, o episódio simboliza um problema permanente: documentos públicos podem ser objeto de disputas políticas porque são fontes de prova, responsabilidade e memória.

Na democracia constitucional, o dever estatal de memória não pode depender apenas da vontade política do governo de ocasião. A preservação documental deve ser institucionalizada por regras, competências, sistemas de avaliação e mecanismos de supervisão. Essa é uma das razões pelas quais a política arquivística deve ser política de Estado, e não política de governo. Mudanças administrativas podem alterar prioridades, plataformas e formas de comunicação, mas não devem romper a continuidade da evidência documental.

A UNESCO, em sua Recomendação de 2015 sobre preservação e acesso ao patrimônio documental, inclusive em formato digital, reconhece que a acessibilidade de longo prazo ao patrimônio documental sustenta liberdades fundamentais de opinião, expressão e informação e adverte para perdas decorrentes de mudanças tecnológicas rápidas. O documento internacional é relevante porque desloca a preservação do campo exclusivamente cultural para o campo dos direitos humanos e das responsabilidades públicas. Preservar documentos significa preservar condições para que comunidades conheçam sua história e exerçam direitos.

A transição para o digital torna esse dever mais exigente. Um documento em papel preserva, em sua materialidade, parte relevante de sua estabilidade. Pode deteriorar-se, mas sua leitura não depende necessariamente de software específico ou de infraestrutura lógica. O documento digital, ao contrário, necessita de ambiente tecnológico para ser interpretado. Formato, estrutura, metadados, sistemas de armazenamento e procedimentos de migração tornam-se componentes da preservação. A continuidade da memória deixa de depender apenas da conservação de um suporte e passa a depender da gestão de relações técnicas e contextuais.

Por isso, o constitucionalismo informacional contemporâneo não pode limitar-se à proclamação de transparência. A transparência exige memória organizada; a memória exige preservação; e a preservação exige governança. Essa cadeia demonstra que o arquivo público, longe de constituir etapa final da Administração, integra sua própria capacidade de agir de maneira juridicamente responsável.

2.1. O ARQUIVO COMO CONDIÇÃO MATERIAL DO DIREITO À INFORMAÇÃO

A efetividade dos direitos fundamentais é frequentemente analisada a partir de deveres negativos e positivos do Estado. No caso do acesso à informação, a dimensão negativa consiste em não impor sigilos arbitrários; a dimensão positiva envolve criar mecanismos de publicidade ativa, responder a requerimentos e organizar serviços de informação. Há, porém, uma dimensão anterior: produzir e conservar registros de modo que a informação exista institucionalmente e possa ser recuperada.

A LAI estabelece a publicidade como regra e o sigilo como exceção. A fórmula é central para a democracia, mas pressupõe que a Administração saiba identificar seus documentos. Um órgão que responde não possuir a informação porque não a classificou adequadamente, não a migrou para novo sistema ou perdeu o vínculo entre processo e anexos pode não estar ocultando intencionalmente a informação, mas o resultado para o cidadão é semelhante ao de uma negativa. Por isso, falhas arquivísticas podem converter-se em violações materiais do direito de acesso.

A gestão documental deve, então, ser tratada como dever instrumental. A classificação permite associar documentos às funções e atividades que os produziram; a avaliação define prazos de guarda e destinação; a descrição facilita identificação e acesso; os metadados registram contexto, autoria, temporalidade e relações; a preservação mantém autenticidade e inteligibilidade ao longo do tempo. Cada uma dessas funções arquivísticas corresponde a uma condição de possibilidade do direito constitucional de informação.

Essa leitura supera a tendência de separar transparência e arquivo. Portais de transparência e Serviços de Informação ao Cidadão são interfaces de acesso, mas não substituem políticas de gestão documental. A resposta a um pedido de informação depende de estruturas localizadas antes da interface: sistemas organizados, instrumentos de classificação, regras de temporalidade, repositórios, padrões de preservação e agentes capacitados. Transparência sem governança documental tende a ser episódica, dependente da memória individual dos servidores e vulnerável à descontinuidade tecnológica.

2.2. MEMÓRIA PÚBLICA, PLURALIDADE E RESPONSABILIDADE DEMOCRÁTICA

A memória pública não é uma narrativa única produzida pelo Estado. É o conjunto aberto de possibilidades interpretativas sustentadas por fontes preservadas. Nesse sentido, a obrigação estatal não é determinar como a sociedade deve lembrar, mas conservar condições para que diferentes grupos possam investigar, contestar e reinterpretar registros do passado. A preservação documental é compatível com pluralismo precisamente porque mantém evidências disponíveis para leituras concorrentes.

Essa perspectiva também redefine o papel das instituições arquivísticas. Elas não podem ser vistas como lugares de consagração de uma memória oficial, mas como garantidoras de autenticidade, proveniência, contexto e acesso. Quanto maior a diversidade de documentos preservados, maior a possibilidade de reconstruir conflitos e experiências que não foram incorporados às narrativas dominantes. A descrição arquivística, por sua vez, deve buscar transparência quanto às lacunas, às condições de custódia e às decisões de avaliação que moldaram o acervo.

O Estado democrático, portanto, tem dever de memória, mas esse dever não se confunde com imposição de memória. Trata-se de proteger a infraestrutura documental necessária à liberdade histórica, ao controle social e à reparação de injustiças. Sob essa ótica, a governança arquivística passa a integrar o núcleo institucional da cidadania.

3. GESTÃO DOCUMENTAL COMO INFRAESTRUTURA DE DIREITOS E DE RESPONSABILIZAÇÃO

A gestão documental é frequentemente apresentada como conjunto de técnicas destinadas a melhorar eficiência, reduzir custos e controlar volume de documentos. Essas finalidades são importantes, mas insuficientes para compreender seu papel em uma Administração submetida à Constituição. A gestão documental também determina a qualidade da evidência disponível sobre a atuação estatal e, por isso, deve ser compreendida como infraestrutura de direitos e de responsabilização.

Jardim (1987) contribuiu de forma decisiva para a consolidação, no Brasil, da compreensão do ciclo documental como campo de intervenção sistemática desde a produção até a eliminação ou guarda permanente. Essa perspectiva rompe com a ideia de que o problema arquivístico começa quando os documentos deixam de ser úteis à administração corrente. Ao contrário, decisões tomadas no momento da produção condicionam todo o futuro do documento. Se não há identificação adequada, classificação funcional, metadados mínimos ou vinculação ao processo correspondente, a preservação posterior será mais cara e menos confiável.

Rousseau e Couture (1998) tratam a Arquivística como disciplina que reúne princípios, normas e técnicas aplicáveis às diversas funções de gestão dos arquivos. A integração entre essas funções é particularmente relevante. Produção, classificação, avaliação, descrição, preservação e acesso não devem operar como etapas isoladas. Uma política arquivística consistente conecta-as por instrumentos de governança, responsabilidades definidas e sistemas compatíveis.

A própria Lei nº 8.159/1991 estabelece que a gestão documental é dever do Poder Público. A afirmação tem densidade jurídica superior à de uma recomendação técnica. Quando um órgão deixa de estruturar a gestão de seus documentos, não produz apenas ineficiência administrativa: fragiliza dever legal e pode comprometer direitos. A ausência de documentos pode impedir fiscalização; a eliminação irregular pode ocultar responsabilidades; registros incompletos podem prejudicar defesa administrativa; metadados perdidos podem inviabilizar a comprovação de autoria ou integridade.

Essa relação é ainda mais evidente no campo do controle. Auditorias e investigações dependem de documentação íntegra e contextualizada. Uma contratação pública, por exemplo, não se resume ao contrato final. O controle de legalidade e economicidade pode exigir estudos preliminares, justificativas, pareceres, pesquisas de preços, comunicações, registros de decisão, versões de documentos e evidências de execução. Se o sistema preserva apenas a versão final ou não registra adequadamente alterações, reduz-se a capacidade de reconstruir o processo decisório.

A gestão documental funciona, assim, como mecanismo de accountability. A publicidade permite que a sociedade conheça atos; a gestão documental permite que a sociedade conheça como os atos foram produzidos. Essa diferença é fundamental. Um governo pode divulgar grande quantidade de informações e, ainda assim, não preservar a cadeia documental que explica suas decisões. Transparência quantitativa não substitui rastreabilidade qualitativa.

Bernardes (2015) enfatiza a interface entre gestão documental e direito de acesso e critica a fragmentação entre arquivos administrativos e arquivos permanentes. Essa fragmentação pode produzir ruptura institucional: setores responsáveis pelos documentos correntes priorizam necessidades operacionais, enquanto arquivos permanentes recebem apenas parte do que sobrevive ao ciclo administrativo. A política arquivística deve justamente integrar as fases para que a preservação de longo prazo seja planejada desde o início.

No Estado digital, a integração se torna ainda mais necessária. Sistemas de negócio frequentemente não são concebidos como sistemas arquivísticos. Uma plataforma de benefícios sociais, um sistema de fiscalização ambiental, uma base de regulação ou um software de gestão escolar pode produzir registros essenciais à prova e à memória, mesmo que sua finalidade primária seja executar serviços. Se o projeto tecnológico não identifica documentos arquivísticos, prazos de guarda, requisitos de autenticidade e formas de exportação, a migração futura poderá resultar em perda de contexto.

O conceito de records management by design, ainda que possa assumir nomenclaturas diversas, expressa a ideia de incorporar requisitos arquivísticos desde a concepção de sistemas e processos. No contexto brasileiro, o e-ARQ Brasil cumpre papel essencial ao estabelecer requisitos para Sistemas Informatizados de Gestão Arquivística de Documentos. A Resolução Conarq nº 50/2022, ao aprovar a versão 2 do modelo, orienta órgãos do Sinar quanto à implantação de gestão arquivística e fornece especificações técnicas, funcionais e de metadados para aquisição ou desenvolvimento de sistemas.

A relevância do e-ARQ não está apenas na padronização tecnológica. Seu valor jurídico-institucional decorre de reconhecer que atributos arquivísticos precisam ser traduzidos em requisitos de sistema. Classificação, captura, tramitação, avaliação, preservação, segurança e acesso não podem depender exclusivamente de procedimentos manuais quando os documentos existem em ambientes digitais. O sistema deve participar da garantia da autenticidade e da contextualização.

A autenticidade, nesse contexto, exige distinção em relação à simples identidade visual. Um arquivo PDF pode parecer igual ao documento originalmente produzido e, ainda assim, não ser possível demonstrar sua origem, trajetória ou integridade. Duranti (1995) diferencia confiabilidade e autenticidade e demonstra a necessidade de compreender atributos que tornam registros aptos a servir como evidência. No ambiente digital, essa preocupação se torna central porque a reprodução perfeita da aparência pode coexistir com alterações invisíveis de conteúdo ou contexto.

A gestão documental também deve considerar a continuidade administrativa. Governos mudam, contratos de tecnologia terminam, sistemas são substituídos e servidores se aposentam. A memória institucional não pode depender de pessoas específicas ou fornecedores determinados. A documentação deve ser estruturada de modo a permitir transferência de conhecimento e continuidade de políticas. Esse aspecto é particularmente importante em municípios e órgãos com baixa capacidade técnica, nos quais soluções tecnológicas podem ser contratadas sem cláusulas adequadas de exportação, preservação ou propriedade dos dados e metadados.

A ideia de soberania documental emerge nesse cenário. Não se trata de rejeitar soluções privadas ou serviços em nuvem, mas de assegurar que a Administração mantenha controle jurídico e técnico sobre seus registros. Um órgão público não pode ficar impossibilitado de acessar documentos porque mudou de fornecedor ou porque o formato utilizado é proprietário e não possui mecanismos de exportação. A Lei nº 14.129/2021, ao valorizar interoperabilidade e formatos abertos, oferece fundamentos para uma política que reduza dependências tecnológicas incompatíveis com a continuidade do serviço e o dever de preservação.

3.1. O CICLO DOCUMENTAL COMO CICLO DE RESPONSABILIDADE

A teoria das três idades - corrente, intermediária e permanente - permanece útil para compreender diferentes valores e usos, mas no ambiente digital deve ser complementada por uma visão de continuidade de responsabilidade. Em todas as fases, o documento pode produzir efeitos jurídicos. A transição de uma idade para outra não significa perda de responsabilidade institucional, mas mudança de finalidade predominante.

Na fase corrente, a responsabilidade envolve produção adequada, captura e classificação. Na fase intermediária, exige controle de guarda, acesso e destinação. Na fase permanente, desloca-se para preservação de longo prazo, descrição e acesso público compatível com restrições legais. Essa continuidade impede que a instituição produtora trate o recolhimento ao arquivo permanente como transferência integral de problemas. A qualidade do acervo permanente depende das práticas adotadas nas fases anteriores.

A avaliação documental ocupa posição decisiva porque define o que será eliminado e o que será preservado. Em democracia, a avaliação deve observar critérios técnicos e ser institucionalmente controlável. A destruição indiscriminada de documentos em nome de economia pode afetar direitos e memória; a preservação integral e sem critérios, por outro lado, também é impraticável e pode prejudicar acesso ao produzir massas documentais desestruturadas. O desafio é formular temporalidades justificadas, transparentes e revisáveis.

3.2. DOCUMENTO, PROVA E DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO

Há ainda uma dimensão processual. O devido processo administrativo depende de documentação íntegra. A motivação de decisões, o contraditório, a revisão, o controle judicial e a responsabilização de agentes exigem registros capazes de demonstrar o itinerário da decisão. Em sistemas digitais, logs, versões, registros de assinatura, metadados de tramitação e vínculos entre peças podem assumir valor probatório comparável ao de elementos tradicionalmente visíveis no processo em papel.

A governança documental, portanto, deve dialogar com segurança da informação, proteção de dados, auditoria e governança de tecnologia. Esses campos não são substitutos. A segurança pode garantir disponibilidade de um arquivo sem preservar sua proveniência; a proteção de dados pode limitar acessos sem definir temporalidade arquivística; a auditoria pode verificar operações sem estruturar preservação permanente. A Arquivologia acrescenta a dimensão do contexto, do ciclo de vida e da relação orgânica entre documentos.

A Administração constitucionalmente responsável precisa articular essas perspectivas. O objetivo não é burocratizar a transformação digital, mas impedir que a busca legítima por agilidade destrua os elementos de evidência que permitem controlar o poder.

4. ADMINISTRAÇÃO DIGITAL: DA DIGITALIZAÇÃO À PRESERVAÇÃO ARQUIVÍSTICA CONFIÁVEL

A transformação digital do Estado costuma ser descrita por indicadores de serviços online, interoperabilidade, simplificação e uso de dados. Esses elementos são relevantes, mas a análise arquivística revela uma dimensão menos visível: a capacidade de preservar registros autênticos e inteligíveis depois que a tecnologia que os produziu se torna obsoleta. O desafio distingue digitalização, gestão arquivística digital e preservação de longo prazo.

Digitalizar é converter conteúdo registrado em suporte físico para formato digital. O Decreto nº 10.278/2020 estabeleceu técnicas e requisitos para digitalização de documentos públicos e privados, visando atribuir aos digitalizados efeitos legais equivalentes aos originais nas hipóteses previstas. A norma representa avanço relevante para segurança jurídica da transformação de suporte, mas não deve ser interpretada como política completa de preservação arquivística. Um documento digitalizado pode ter validade imediata e, ainda assim, estar sujeito a riscos de longo prazo caso seja armazenado sem metadados, sem controle de integridade ou em infraestrutura inadequada.

A Resolução Conarq nº 48/2021 complementa a disciplina ao estabelecer diretrizes para digitalização de documentos de arquivo. A preocupação arquivística inclui não somente a qualidade da imagem, mas a manutenção de contexto, autenticidade e gestão. A digitalização pode reduzir manuseio de originais e ampliar acesso, porém não transforma automaticamente uma coleção em sistema arquivístico. A imagem é uma representação do documento; sua preservação exige procedimentos de captura, identificação, controle e armazenamento.

A distinção torna-se ainda mais importante para documentos nato-digitais. Nesses casos, não existe original físico a ser digitalizado. O documento nasce em sistema e sua existência depende de estruturas lógicas. Um despacho em processo eletrônico, por exemplo, pode ser composto por conteúdo, assinatura, metadados, relação com outros documentos e registro de tramitação. Exportar apenas a aparência do despacho pode significar preservar uma fração de seu contexto.

Por isso, a gestão arquivística digital exige sistemas capazes de capturar documentos, registrar metadados, aplicar planos de classificação e temporalidade, controlar acesso, preservar versões e executar destinação. O e-ARQ Brasil, em sua versão 2 aprovada pela Resolução nº 50/2022, representa um marco técnico brasileiro nesse campo. Ao orientar SIGADs, o modelo fornece uma ponte entre princípios arquivísticos e especificações tecnológicas.

O SIGAD, contudo, não resolve sozinho a preservação permanente. Sistemas de gestão estão sujeitos a ciclos de atualização e substituição. A preservação de longo prazo exige repositórios capazes de manter documentos e metadados com garantias de autenticidade, integridade, confidencialidade, disponibilidade e acesso. A Resolução Conarq nº 51/2023 aprovou a segunda versão das Diretrizes para Implementação de Repositórios Arquivísticos Digitais Confiáveis - RDC-Arq, reforçando justamente essa necessidade.

A arquitetura recomendável pode ser compreendida como cadeia: os sistemas de negócio produzem registros; o SIGAD gerencia documentos arquivísticos durante as fases em que permanecem vinculados às atividades administrativas; e o RDC-Arq assegura preservação confiável durante longos períodos ou permanentemente. Essa cadeia evita um dos erros comuns da transformação digital: imaginar que manter arquivos em servidor ou nuvem equivale a preservá-los arquivisticamente.

Armazenamento e preservação são conceitos distintos. Armazenar significa manter bits disponíveis. Preservar significa garantir que, no futuro, seja possível interpretar o objeto, compreender seu contexto, verificar sua autenticidade e recuperar relações relevantes. Um arquivo pode permanecer fisicamente intacto e tornar-se ilegível por obsolescência de formato. Pode ser legível, mas perder valor probatório se não houver metadados sobre autoria e cadeia de custódia. Pode conservar conteúdo e perder significado se for separado do processo e da função que lhe deram origem.

A preservação digital é, portanto, atividade contínua. Envolve monitoramento de formatos, migração, fixidez, cópias redundantes, documentação de ações de preservação, gestão de metadados e avaliação de riscos. A UNESCO (2015) reconhece a rápida mudança tecnológica como ameaça ao patrimônio documental digital e recomenda políticas de preservação e acessibilidade de longo prazo. No setor público, essa responsabilidade se conecta diretamente ao dever de memória e ao direito de acesso.

4.1. A LEI DE GOVERNO DIGITAL E A EXIGÊNCIA DE INTEROPERABILIDADE

A Lei nº 14.129/2021 amplia a discussão ao estabelecer princípios, regras e instrumentos para o Governo Digital. Entre suas diretrizes estão interoperabilidade de sistemas, promoção de dados abertos, proteção de dados pessoais e adoção de tecnologias e formatos abertos. A interoperabilidade é especialmente relevante para governança documental porque os registros da atuação estatal circulam entre sistemas e órgãos.

Interoperabilidade, entretanto, não deve ser compreendida apenas como capacidade de compartilhar dados. Do ponto de vista arquivístico, é necessário preservar significado. Duas bases podem trocar informações tecnicamente e ainda perder contexto sobre origem, finalidade, temporalidade ou alterações. A interoperabilidade documental precisa incluir metadados e regras de proveniência que permitam compreender como a informação foi produzida e transformada.

A Lei de Governo Digital exige que órgãos gestores considerem interoperabilidade e proteção de dados e prevê mecanismos destinados a qualificar bases e facilitar compartilhamento. Esses objetivos produzem benefícios evidentes, mas também criam responsabilidades arquivísticas. Quanto maior a circulação automática de dados, maior a necessidade de registrar operações relevantes. Sem documentação de compartilhamentos, alterações e decisões baseadas em dados, a Administração pode tornar-se tecnicamente eficiente e juridicamente opaca.

Essa preocupação aparece também na exigência de auditabilidade de ferramentas de comunicação eletrônica prevista pela legislação de governo digital. Auditabilidade significa possibilidade de reconstruir eventos. Trata-se de conceito convergente com a Arquivologia: uma infraestrutura confiável deve registrar não apenas resultados, mas operações e contextos necessários à verificação posterior.

4.2. PRESERVAÇÃO POR PROJETO E RESPONSABILIDADE CONTRATUAL

A transformação digital frequentemente envolve terceirização. Sistemas, plataformas, nuvem e serviços de comunicação podem ser fornecidos por empresas privadas. Essa realidade não elimina o dever público sobre documentos. Contratos de tecnologia precisam prever requisitos de gestão, exportação, preservação, interoperabilidade, portabilidade de metadados, segurança e encerramento do serviço.

A ausência dessas cláusulas cria risco de dependência do fornecedor. O Estado pode produzir durante anos registros em plataforma cujo encerramento torna onerosa ou inviável a migração. O problema é jurídico, econômico e democrático. Se os registros pertencem à atividade pública, a Administração deve manter capacidade efetiva de controlá-los durante todo o ciclo de vida.

Nesse ponto, a governança documental deve integrar planejamento de contratações públicas. Requisitos arquivísticos não podem ser adicionados somente ao final do contrato, quando a migração já é necessária. Devem constar da especificação técnica e da gestão de riscos desde o início. O mesmo vale para formatos proprietários, criptografia, chaves de acesso, logs e interfaces de exportação.

4.3. O DESAFIO DOS OBJETOS DIGITAIS COMPLEXOS

A Administração contemporânea produz objetos cada vez menos semelhantes a documentos tradicionais. Dashboards, bancos de dados dinâmicos, mapas interativos, sistemas georreferenciados, portais participativos e registros audiovisuais podem constituir evidência de políticas. Preservá-los exige decidir o que representa adequadamente o objeto e seu contexto.

Uma captura estática de página pode preservar aparência, mas perder funcionalidades e dados subjacentes. A base de dados pode conservar valores, mas perder interface, regras de cálculo ou histórico de alterações. A preservação precisa ser orientada pela função documental e pelo valor probatório e informativo do objeto, e não pela mera reprodução visual.

É nesse contexto que a política arquivística precisa dialogar com equipes de tecnologia, ciência de dados, segurança e gestão pública. A preservação digital não é tarefa exclusiva do arquivo permanente. É processo institucional distribuído, que começa no desenho do serviço e continua durante todo o ciclo tecnológico.

5. TRANSPARÊNCIA SEM ARQUIVO: A OPACIDADE ARQUIVÍSTICA ESTRUTURAL NO ESTADO DIGITAL

A democracia contemporânea valoriza transparência, dados abertos e acesso por meios eletrônicos. A Lei de Acesso à Informação representou mudança de paradigma ao estabelecer a publicidade como regra, instituir transparência ativa e criar procedimentos de solicitação. Mais de uma década de aplicação consolidou o acesso à informação como prática institucional relevante. Contudo, o desenvolvimento dos sistemas digitais revela que a efetividade da transparência depende de uma dimensão frequentemente invisível: a organização arquivística daquilo que se pretende tornar público.

A expressão opacidade arquivística estrutural, proposta neste artigo, designa uma barreira distinta do sigilo. O sigilo é uma restrição jurídica deliberada, que deve possuir fundamento e prazo quando aplicável. A opacidade arquivística surge quando a informação deveria estar disponível, mas não pode ser recuperada adequadamente porque o Estado perdeu condições técnicas ou organizacionais de fornecê-la. É uma falha de capacidade documental.

A distinção é importante porque o regime jurídico tradicional tende a concentrar atenção na negativa formal. O requerente formula pedido e o órgão concede ou nega. Entretanto, muitas respostas podem assumir formas intermediárias: informação inexistente, não localizada, disponível apenas em sistema antigo, fornecida sem anexos, enviada em formato inutilizável, fragmentada entre unidades, sem série histórica ou dissociada de metadados essenciais. Em tais casos, a publicidade formal pode coexistir com baixa inteligibilidade.

A LAI oferece fundamentos para enfrentar o problema. O art. 5º exige que o Estado franqueie acesso mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão. O art. 6º determina gestão transparente e proteção da disponibilidade, autenticidade e integridade. O art. 7º assegura acesso à informação primária, íntegra, autêntica e atualizada. Esses atributos demonstram que a obrigação estatal não se encerra com a entrega de qualquer conteúdo relacionado ao pedido.

A qualidade do acesso está diretamente associada à gestão dos documentos. Se o cidadão requer a fundamentação de determinada política e recebe apenas o ato final, sem estudos, pareceres ou registros decisórios existentes, o acesso pode ser formalmente respondido, mas materialmente incompleto. Se dados são divulgados sem dicionário, série temporal ou metodologia, sua utilidade para controle social diminui. Se documentos são publicados como imagens sem reconhecimento textual e sem metadados, tornam-se menos encontráveis e menos acessíveis.

A encontrabilidade é, por isso, dimensão democrática. Informação invisível aos mecanismos de busca, indexada de maneira inadequada ou espalhada entre páginas sem estrutura pode ser tecnicamente pública e socialmente inacessível. A transformação digital exige compreender acesso como capacidade real de localizar, interpretar e reutilizar informação.

5.1. FRAGMENTAÇÃO SISTÊMICA E PERDA DE CONTEXTO

A Administração Pública opera múltiplos sistemas. Essa diversidade pode ser funcional, mas produz riscos quando não existem padrões de interoperabilidade e gestão. Um mesmo processo administrativo pode envolver documento em sistema eletrônico, dados em planilha, comunicação em correio eletrônico, registros em plataforma de mensageria institucional e informações em banco de dados especializado. Se apenas o processo formal for preservado, parte do contexto decisório pode desaparecer.

A questão não autoriza preservar indiscriminadamente todas as comunicações, mas exige critérios para identificar o que possui natureza arquivística. A classificação deve considerar função e conteúdo, e não apenas a ferramenta utilizada. Uma mensagem eletrônica que contém decisão administrativa relevante pode constituir documento arquivístico; uma mensagem puramente logística pode não ter o mesmo valor. A política institucional precisa orientar agentes sobre captura e registro.

A fragmentação também afeta pedidos de informação. O SIC pode não saber qual unidade possui determinada informação; a unidade pode não reconhecer que a informação está em base de dados; o setor de tecnologia pode tratar o pedido como extração extraordinária. A governança documental deve mapear sistemas e responsabilidades para reduzir essas barreiras.

5.2. TRANSPARÊNCIA ATIVA E PRESERVAÇÃO DAS VERSÕES

A transparência ativa depende de páginas e painéis que são constantemente atualizados. Essa atualização é positiva, mas cria problema de memória. Quando um portal substitui dados antigos pelos atuais sem preservar séries ou versões, o cidadão perde a capacidade de reconstruir o que estava publicamente informado em determinado momento.

A preservação de versões é particularmente importante para programas governamentais, regulamentos, orientações administrativas e indicadores. Uma política pode ser alterada; um dado pode ser corrigido; uma página pode desaparecer. A transparência democrática exige não apenas acesso ao estado presente da informação, mas, em determinadas situações, possibilidade de conhecer sua trajetória.

Essa exigência não significa guardar infinitamente todas as alterações triviais. A avaliação documental deve definir eventos relevantes de captura e preservação. O princípio é que mudanças capazes de afetar direitos, políticas, interpretações oficiais ou prestação de contas não podem desaparecer sem registro.

5.3. DESIGUALDADE DIGITAL E ACESSO EFETIVO

A digitalização pode democratizar acesso ao permitir consulta remota, mas também pode criar novas exclusões. A Lei de Governo Digital preserva a possibilidade de atendimento presencial conforme características e público-alvo dos serviços e reconhece acessibilidade e proteção de dados como princípios. Essa preocupação deve ser incorporada à política arquivística.

Acesso digital exige conexão, dispositivos, habilidades, interfaces acessíveis e formatos compatíveis. Um arquivo público que transfere integralmente sua mediação para plataformas complexas pode ampliar o alcance para alguns públicos e reduzir para outros. A governança de acesso deve combinar digitalização, acessibilidade, serviços de referência e inclusão.

A transparência deve, portanto, ser avaliada em termos de capacidade de uso. Uma democracia informacional não se mede apenas pela quantidade de documentos publicados, mas pela possibilidade concreta de diferentes grupos encontrarem e compreenderem informações relevantes.

5.4. O RISCO DA MEMÓRIA SEM RESPONSABILIDADE

Existe ainda um paradoxo: a Administração digital pode registrar grande quantidade de eventos e, simultaneamente, reduzir responsabilidade se esses registros não forem organizados como evidência. Logs podem existir, mas ser sobrescritos em poucos meses; bases podem conter histórico, mas não preservar critérios de alteração; decisões automatizadas podem gerar resultados sem documentação suficiente sobre regras utilizadas.

A accountability exige selecionar e preservar registros capazes de explicar decisões. Isso reforça a necessidade de diálogo entre política arquivística e governança de dados. Dados são essenciais, mas não substituem documentos. A informação isolada de contexto pode indicar o que ocorreu, mas não necessariamente por que ocorreu, quem decidiu, com base em quais regras ou quais alternativas foram consideradas.

A prevenção da opacidade arquivística exige reconhecer que transparência é uma cadeia institucional. Produção adequada, gestão, preservação, descrição e acesso são elos interdependentes. A falha em qualquer um deles pode inviabilizar o direito no momento em que o cidadão procura exercê-lo.

6. ENTRE A MEMÓRIA E A PRIVACIDADE: LAI, LGPD E O REGIME DOS ARQUIVOS PERMANENTES

A entrada em vigor da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais introduziu novas responsabilidades para o tratamento de informações relativas a pessoas naturais. No campo arquivístico, a mudança foi recebida com uma preocupação legítima: como compatibilizar direitos de privacidade, autodeterminação informativa e segurança com o dever público de preservar documentos permanentes e assegurar acesso à memória?

A resposta exige evitar soluções absolutas. A LAI não autoriza publicidade ilimitada de informações pessoais, e a LGPD não estabelece um direito geral ao apagamento de documentos públicos de valor permanente. Os dois regimes jurídicos protegem direitos fundamentais e precisam ser interpretados de forma sistemática.

A LGPD estabelece princípios como finalidade, adequação, necessidade, transparência, segurança, prevenção e responsabilização. Ao mesmo tempo, reconhece bases legais para cumprimento de obrigação legal, execução de políticas públicas e realização de estudos por órgãos de pesquisa. O art. 16 admite conservação de dados após o término do tratamento, entre outras hipóteses, para cumprimento de obrigação legal ou regulatória e estudos por órgão de pesquisa, observadas salvaguardas.

A política arquivística possui fundamento legal próprio. A Lei nº 8.159/1991 determina preservação definitiva de documentos permanentes e os qualifica como inalienáveis e imprescritíveis. Isso significa que a aplicação da LGPD aos arquivos não pode desconsiderar o regime jurídico de preservação. A proteção de dados deve atuar sobre formas de tratamento, acesso, compartilhamento e segurança, e não como fundamento automático de destruição de fontes documentais.

A Resolução Conarq nº 54/2023 representa importante esforço de harmonização. O ato estabelece diretrizes para tratamento de dados pessoais em arquivos permanentes e declara como objetivo simultâneo a garantia dos direitos de acesso à informação, intimidade, proteção de dados e acesso às fontes da cultura nacional. A norma reconhece que o tratamento de dados em arquivos permanentes pode decorrer de cumprimento de obrigação legal e disciplina medidas de gestão de riscos, descrição, recolhimento e acesso.

Esse marco é relevante porque oferece alternativa à cultura do bloqueio. Diante do receio de violar a LGPD, instituições podem optar por restringir acesso de modo excessivo, criando o que se poderia chamar de sigilo preventivo por insegurança institucional. A estratégia reduz riscos imediatos para o gestor, mas pode violar direitos de acesso e comprometer pesquisa e memória. A solução juridicamente adequada é avaliação proporcional, não proibição genérica.

6.1. DADOS PESSOAIS NÃO SÃO DOCUMENTOS DESCARTÁVEIS

Um dos equívocos mais comuns consiste em transportar para o arquivo permanente a lógica de minimização aplicada à coleta de dados em atividades correntes sem considerar o valor histórico e probatório. A minimização permanece relevante, mas sua aplicação depende da finalidade. Um documento permanente é preservado porque possui valor que ultrapassa a finalidade administrativa original. Retirar dados de maneira indiscriminada pode destruir seu contexto e sua capacidade probatória.

Isso não significa que todos os documentos permanentes devam ser imediatamente públicos e integrais. A política de acesso pode prever restrições temporárias, anonimização de cópias de consulta, termos de responsabilidade, acesso mediado ou outras salvaguardas. A preservação do original e a política de acesso são questões relacionadas, mas distintas.

A Resolução Conarq nº 54/2023 avança ao exigir que o recolhimento de acervos com dados pessoais seja acompanhado de instrumento descritivo que indique tipos de dados, fundamento jurídico, justificativa de conservação e restrições de acesso. Para documentos digitais, a indicação deve integrar metadados. Essa regra concretiza um princípio importante: privacidade também deve ser governada arquivisticamente.

6.2. ACESSO PROPORCIONAL E ANÁLISE DE RISCO

A compatibilização entre memória e privacidade exige análise contextual. O risco associado à divulgação de endereço atual de pessoa vulnerável é diferente daquele relativo a informação biográfica de personagem histórico falecido; dado médico sensível possui impacto distinto de informação funcional de agente público; documento recente pode exigir restrição mais intensa do que acervo centenário. Normas gerais precisam ser aplicadas considerando natureza, temporalidade, finalidade e interesse público.

A proporcionalidade oferece estrutura útil. Primeiro, identifica-se a finalidade legítima da restrição; segundo, avalia-se se a medida é adequada; terceiro, verifica-se se existe alternativa menos restritiva; por fim, ponderam-se benefícios de proteção e custos para acesso, memória e pesquisa. Essa análise deve ser documentada, para que decisões de restrição também sejam passíveis de controle.

O acesso mediado pode ser solução em muitos casos. Em vez de negar integralmente o documento, a instituição pode fornecer versão parcial, ocultar dados específicos, disponibilizar consulta presencial controlada ou autorizar pesquisa mediante compromisso de proteção. A LAI já consagra o princípio de acesso à parte não sigilosa quando existe restrição parcial.

6.3. A MEMÓRIA COMO INTERESSE PÚBLICO QUALIFICADO

A memória não deve ser utilizada como argumento retórico para superar qualquer direito de privacidade. Seu peso jurídico decorre da relevância concreta do documento para compreensão histórica, prova, pesquisa, reparação ou controle. Quanto maior o interesse público, maior pode ser a justificativa para acesso, observadas salvaguardas.

O desafio é construir cultura institucional que compreenda o arquivo permanente como espaço de equilíbrio entre direitos, e não como ambiente de exceção à proteção de dados. A LGPD pode fortalecer a Arquivologia ao exigir documentação de bases legais, segurança, governança e avaliação de riscos. Da mesma forma, a Arquivologia pode qualificar a aplicação da LGPD ao demonstrar que valor documental e temporalidade não se confundem com finalidade inicial de tratamento.

Essa integração é fundamental para evitar dois extremos: a exposição irresponsável e o apagamento preventivo. A democracia precisa de memória e privacidade; o direito deve construir mecanismos para assegurar ambas.

7. A MEMÓRIA EFÊMERA DO ESTADO: WEBSITES, MÍDIAS SOCIAIS E DECISÕES AUTOMATIZADAS

Uma das transformações mais significativas da comunicação pública foi a migração de informações institucionais para websites e redes sociais. Órgãos divulgam políticas, instruções, campanhas, dados, notas técnicas, respostas a crises e posicionamentos oficiais em canais digitais que podem ser modificados rapidamente. Em muitos casos, esses conteúdos são a principal forma de comunicação entre Estado e sociedade. Seu caráter efêmero, entretanto, coloca desafios à memória pública.

A página de um ministério hoje pode não existir amanhã. Um perfil institucional pode ser removido, uma plataforma pode alterar sua política de acesso ou um conteúdo pode ser substituído sem registro de versão anterior. Se essas informações possuírem valor probatório ou histórico, sua perda compromete a reconstrução da atuação estatal.

O Conarq reconheceu o problema ao editar as Resoluções nº 52 e nº 53, ambas de 2023. A primeira instituiu a Política de Preservação de Websites e Mídias Sociais no âmbito do Sinar; a segunda definiu requisitos mínimos de preservação digital para esses objetos. A inovação é relevante porque reconhece websites e mídias sociais como patrimônio informacional e cultural potencialmente sujeito a preservação arquivística.

A preservação da web exige decisões específicas. Não é possível guardar de forma indiscriminada todo conteúdo online em todas as versões. É necessário identificar páginas e perfis de interesse, definir frequência de captura, preservar metadados e documentar o contexto. A política deve considerar campanhas, mudanças de governo, eventos críticos, alterações regulatórias e conteúdos que expressem decisões ou orientações oficiais.

A preservação de redes sociais apresenta desafios adicionais porque o Estado não controla integralmente as plataformas. Conteúdos dependem de APIs, formatos, políticas comerciais e infraestrutura de terceiros. Isso reforça a necessidade de estratégias próprias de captura. A Administração não pode presumir que uma empresa privada manterá indefinidamente acessíveis os registros de comunicação institucional.

7.1. O WEBSITE COMO DOCUMENTO DE POLÍTICA PÚBLICA

Websites não são apenas vitrines. Muitas vezes constituem instrumentos de execução de políticas. Um portal informa requisitos para benefícios, divulga critérios de programas, disponibiliza formulários e orienta condutas. Alterações nessas páginas podem ter consequências para cidadãos. Preservar versões relevantes permite demonstrar quais informações estavam disponíveis em determinado período.

A preservação também contribui para pesquisa sobre comunicação governamental e avaliação de políticas. Mudanças de discurso, prioridades, indicadores e compromissos podem ser analisadas a partir de registros web. Essa possibilidade integra o dever democrático de memória.

7.2. COMUNICAÇÃO INSTANTÂNEA E DOCUMENTAÇÃO INSTITUCIONAL

A expansão de aplicativos de mensagens e ferramentas colaborativas introduziu outra dificuldade. Parte das decisões pode ocorrer em ambientes que não foram concebidos para gestão documental. A resposta não pode ser simplesmente proibir ferramentas, mas estabelecer regras sobre captura de comunicações que materializem decisões ou instruções relevantes.

O critério deve ser funcional. O que transforma uma comunicação em documento arquivístico não é o aplicativo utilizado, mas sua relação com atividade institucional. Políticas de governança precisam orientar agentes a registrar no sistema oficial decisões tomadas em canais informais e evitar dependência de contas pessoais ou dispositivos sem controle institucional.

7.3. ADMINISTRAÇÃO AUTOMATIZADA E DEVER DE DOCUMENTAR

A incorporação crescente de sistemas automatizados e inteligência artificial à Administração amplia o desafio. Decisões podem ser apoiadas por modelos que classificam riscos, priorizam fiscalizações, recomendam benefícios ou analisam grandes volumes de dados. Mesmo quando a decisão final permanece humana, o sistema pode influenciar significativamente o resultado.

Do ponto de vista arquivístico, surge uma pergunta essencial: quais registros devem ser preservados para permitir auditoria posterior? A resposta pode incluir versões de modelos, parâmetros relevantes, conjuntos de regras, documentação de treinamento, logs de execução, fontes de dados e registros de revisão humana, conforme natureza e risco da aplicação. Não se trata de preservar indiscriminadamente todos os detalhes técnicos, mas de manter evidência suficiente para reconstruir decisões relevantes.

A Lei de Governo Digital valoriza auditabilidade, interoperabilidade e proteção de dados, enquanto a LGPD prevê direitos e deveres relacionados a decisões automatizadas. Esses princípios indicam que a inovação tecnológica no setor público precisa ser acompanhada de documentação adequada. Um sistema incapaz de explicar minimamente como produziu uma saída relevante para o cidadão pode gerar déficit de responsabilização.

A governança arquivística, nesse contexto, oferece contribuição particular. Ela pergunta quais registros constituem evidência da ação administrativa, como serão vinculados ao processo, por quanto tempo devem ser mantidos e como sua autenticidade será demonstrada. A discussão sobre inteligência artificial pública não pode se limitar à ética do algoritmo; precisa incluir a memória do algoritmo.

7.4. O DIREITO DE CONHECER O ESTADO NO TEMPO

A preservação de websites, mídias sociais e sistemas automatizados converge para uma ideia mais ampla: o cidadão não tem interesse apenas em conhecer o Estado presente. A democracia exige possibilidade de conhecer o Estado ao longo do tempo. Políticas são comparadas, promessas são avaliadas, decisões são revistas e responsabilidades são apuradas retrospectivamente.

Sem registros temporais, a Administração pode se tornar um presente contínuo, no qual cada nova versão substitui a anterior. Essa lógica é incompatível com accountability. O Estado digital deve possuir memória de suas versões.

A preservação, contudo, precisa ser planejada. O volume de dados torna impossível guardar tudo. A avaliação documental torna-se, portanto, ainda mais estratégica. O desafio é definir o que possui valor suficiente para documentar funções, decisões, direitos e memória coletiva. Essa tarefa exige participação de arquivistas, juristas, gestores, profissionais de tecnologia e, em determinados casos, comunidades interessadas.

8. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A presente pesquisa caracteriza-se como qualitativa, bibliográfica, documental e interdisciplinar, com orientação jurídico-dogmática e crítico-interpretativa. O objeto investigado - a governança documental como infraestrutura de direitos na Administração digital - situa-se em zona de intersecção entre Direito Constitucional, Direito Administrativo, Arquivologia, proteção de dados pessoais e governança de tecnologia. Essa característica exige método capaz de articular fontes normativas e categorias técnicas sem reduzir o fenômeno a apenas um dos campos envolvidos.

A etapa bibliográfica concentrou-se em obras e artigos reconhecidos na teoria arquivística, na gestão documental e na preservação digital. Foram mobilizados autores clássicos e contemporâneos que permitem compreender a evolução do arquivo desde sua função probatória e administrativa até suas relações com memória, poder, identidade e participação social. Entre os referenciais centrais estão Schellenberg (2006), Bellotto (2006), Jardim (1987), Rousseau e Couture (1998), Rondinelli (2002), Duranti (1995), Schwartz e Cook (2002), Cook (2013) e Bernardes (2015). O artigo de Dorneles e Castro (2025) foi utilizado como matriz temática inicial por estabelecer diálogo explícito entre Direito Constitucional e Arquivologia e por sustentar a centralidade dos arquivos públicos para acesso à informação e cidadania.

A revisão jurídica concentrou-se em normas constitucionais e infraconstitucionais que estruturam o regime brasileiro de documentos públicos e transparência. Foram examinados os arts. 5º, XIV e XXXIII, 37 e 216 da Constituição Federal; a Lei nº 8.159/1991; a Lei nº 12.527/2011; o Decreto nº 7.724/2012; a Lei nº 13.709/2018; a Lei nº 14.129/2021; o Decreto nº 10.278/2020; e o Decreto nº 4.073/2002, considerada também sua atualização pelo Decreto nº 12.599/2025. A análise documental incluiu atos normativos do Conselho Nacional de Arquivos, especialmente as Resoluções nº 48/2021, nº 50/2022, nº 51/2023, nº 52/2023, nº 53/2023, nº 54/2023 e nº 59/2025.

A seleção dos atos do Conarq não buscou construir inventário exaustivo da legislação arquivística brasileira. O critério foi funcional: foram escolhidas normas diretamente relacionadas aos problemas analisados - digitalização, gestão de documentos em sistemas informatizados, preservação digital confiável, memória de websites e mídias sociais, proteção de dados em arquivos permanentes e interoperabilidade futura dos objetos digitais. A opção permite observar como o regime arquivístico vem respondendo gradualmente à transformação digital da Administração.

Do ponto de vista analítico, a pesquisa adotou quatro movimentos. No primeiro, realizou-se reconstrução conceitual do arquivo público como infraestrutura de prova, memória e cidadania. No segundo, foram identificados deveres jurídicos relacionados a produção, gestão, preservação e acesso aos registros públicos. No terceiro, examinou-se a mudança de suporte e arquitetura tecnológica introduzida pela Administração digital. No quarto, foram confrontadas as exigências normativas com riscos estruturais de fragmentação, obsolescência, perda de metadados, restrição excessiva por proteção de dados e efemeridade de conteúdos digitais.

A categoria de opacidade arquivística estrutural foi construída como ferramenta teórica da pesquisa. Não se pretende apresentá-la como conceito jurídico positivado, mas como categoria analítica destinada a identificar situações nas quais a informação pública não é objeto de sigilo formal, porém se torna inacessível ou pouco utilizável por deficiência de gestão documental. A categoria foi testada em diferentes cenários descritos ao longo do texto: documentos não capturados em sistema institucional, perda de contexto entre plataformas, ausência de versões históricas de websites, formatos não interoperáveis, exclusão automática de logs relevantes e dificuldade de localizar informações em massas digitais desestruturadas.

A análise crítico-interpretativa não busca substituir avaliação empírica da implementação das políticas arquivísticas. Pelo contrário, uma das limitações da pesquisa é não medir quantitativamente o nível de maturidade dos órgãos públicos brasileiros. O objetivo é formular um modelo normativo e conceitual que possa orientar futuras pesquisas empíricas. Nesse sentido, os resultados assumem natureza propositiva: a partir das convergências entre normas e literatura, constrói-se uma matriz de governança documental constitucional composta por dimensões que podem futuramente ser convertidas em indicadores.

A opção por metodologia interdisciplinar decorre do próprio problema. Questões como autenticidade digital, proteção de dados e transparência não podem ser resolvidas exclusivamente pelo texto legal nem apenas por soluções tecnológicas. A interpretação constitucional depende de compreender como documentos são efetivamente produzidos e preservados; a política arquivística, por sua vez, deve incorporar limites e finalidades jurídicas. O método, portanto, procura aproximar os campos sem apagar suas especificidades.

9. RESULTADOS E DISCUSSÃO: POR UMA GOVERNANÇA DOCUMENTAL CONSTITUCIONAL

A análise desenvolvida indica que a transformação digital deslocou o arquivo público de uma instituição percebida como destino de documentos para uma função transversal de governança. Os registros estatais já não se concentram em um único suporte ou sistema, e a preservação da memória depende de decisões tomadas durante todo o ciclo de produção. Como primeiro resultado, verifica-se que o direito à informação deve ser interpretado em conjunto com o dever de gestão documental. Não existe transparência sustentável quando a documentação é desestruturada.

O segundo resultado consiste na identificação de uma assimetria entre agendas de digitalização e agendas de preservação. A Administração costuma priorizar a conversão de serviços para meios digitais e a implantação de sistemas de tramitação eletrônica, mas a preservação de longo prazo recebe atenção posterior. Essa sequência é problemática porque requisitos arquivísticos adicionados tardiamente podem não ser tecnicamente recuperáveis. A preservação precisa ser incorporada desde o desenho do sistema.

O terceiro resultado é a necessidade de distinguir dados, documentos e evidência. A governança de dados é indispensável ao Estado contemporâneo, mas nem toda exigência de accountability pode ser satisfeita pela manutenção de bases estruturadas. É necessário preservar relações documentais que expliquem autoria, contexto, motivação, temporalidade e transformações. A gestão documental oferece instrumentos específicos para essa finalidade.

O quarto resultado refere-se à falsa oposição entre memória e proteção de dados. A análise da LGPD em conjunto com a Lei de Arquivos, a LAI e a Resolução Conarq nº 54/2023 mostra que o sistema jurídico brasileiro admite preservação permanente de documentos contendo dados pessoais, desde que o tratamento observe base legal, segurança, proporcionalidade e gestão de riscos. A política adequada não é eliminar indiscriminadamente nem abrir indiscriminadamente, mas preservar com regras diferenciadas de acesso.

O quinto resultado consiste no reconhecimento de novos objetos de memória pública. Websites, mídias sociais, bases dinâmicas e registros de sistemas automatizados podem constituir documentos essenciais à reconstrução da atividade estatal. A política de preservação deve, portanto, superar a concentração em documentos tradicionais e desenvolver critérios para objetos digitais complexos.

A partir desses resultados, propõe-se uma Matriz de Governança Documental Constitucional, estruturada em sete dimensões complementares. O modelo não pretende substituir instrumentos técnicos existentes, como e-ARQ Brasil e RDC-Arq. Sua finalidade é explicitar a correspondência entre práticas arquivísticas e valores constitucionais, permitindo que gestores, juristas e órgãos de controle compreendam por que requisitos documentais são elementos de direitos fundamentais.

9.1. DIMENSÃO 1 - PRODUÇÃO RESPONSÁVEL E CAPTURA INSTITUCIONAL

A primeira dimensão parte de uma ideia simples: o Estado só pode prestar contas daquilo que documenta. A produção responsável exige identificar quais atividades geram documentos arquivísticos, estabelecer formatos adequados, orientar agentes e assegurar captura em sistemas institucionais. Decisões relevantes não devem permanecer exclusivamente em contas pessoais, aplicativos privados ou ambientes informais.

A responsabilidade começa na definição dos processos de trabalho. Cada órgão deve mapear funções e atividades, identificar documentos essenciais e estabelecer pontos de captura. Essa prática reduz dependência de memória individual e favorece continuidade administrativa. Em sistemas automatizados, deve-se definir quais logs e registros de decisão possuem valor suficiente para guarda.

A dimensão conecta-se ao princípio constitucional da publicidade e ao dever de motivação. Uma decisão que não deixa registro adequado é mais difícil de controlar. A documentação não é burocracia adicional; é parte da própria validade institucional da ação administrativa.

9.2. DIMENSÃO 2 - CONTEXTO, PROVENIÊNCIA E METADADOS

A segunda dimensão refere-se à preservação do significado. Documento sem contexto pode perder valor probatório. Metadados devem registrar autoria, data, vínculo com função, classificação, relações com outros documentos e eventos relevantes de tramitação. Em ambientes distribuídos, os metadados também ajudam a manter proveniência quando informações transitam entre sistemas.

A preocupação é especialmente relevante para dados compartilhados. Quando um órgão utiliza dado originado em outra base, deve ser possível identificar fonte e transformações significativas. A interoperabilidade não pode produzir anonimato institucional da informação.

Metadados também são essenciais para encontrabilidade. Uma política de transparência baseada apenas em armazenamento massivo tende a gerar invisibilidade. Descrição, indexação e organização são condições para acesso real.

9.3. DIMENSÃO 3 - AUTENTICIDADE, INTEGRIDADE E RASTREABILIDADE

A terceira dimensão corresponde à capacidade de demonstrar que o registro é aquilo que afirma ser e que não sofreu alterações não autorizadas. A autenticidade digital depende de controles tecnológicos e procedimentais. Assinaturas, hashes, trilhas de auditoria, controles de versão e políticas de segurança podem contribuir, mas precisam ser integrados à gestão arquivística.

Rastreabilidade significa manter evidência de eventos relevantes. Em processos administrativos, alterações de documentos, substituições, assinaturas e movimentações devem ser registradas. Em bases de dados, alterações capazes de influenciar decisões podem exigir histórico. Em sistemas automatizados, versões de regras ou modelos podem ser relevantes para auditoria.

A integridade não deve ser confundida com imutabilidade absoluta. Documentos podem ser migrados ou sofrer ações de preservação. O essencial é que essas ações sejam controladas e documentadas, mantendo cadeia de custódia e possibilidade de verificar identidade e conteúdo.

9.4. DIMENSÃO 4 - PRESERVAÇÃO DE LONGO PRAZO E CONTINUIDADE TECNOLÓGICA

A quarta dimensão busca enfrentar a obsolescência. O Estado deve possuir estratégia para documentos que precisam sobreviver ao sistema que os produziu. Isso implica formatos adequados, repositórios confiáveis, redundância, verificação de fixidez, migrações documentadas e planejamento de continuidade.

O RDC-Arq oferece referencial técnico central. A política institucional deve definir quais documentos serão transferidos, em que momento, com quais metadados e sob quais responsabilidades. Preservação não pode ser tratada como simples cópia de segurança. Backup recupera ambiente após falha; preservação mantém documento inteligível e autêntico no longo prazo.

A continuidade tecnológica também depende de contratos. A Administração deve evitar situações em que o fornecedor controle exclusivamente formatos, chaves ou mecanismos necessários à leitura. Cláusulas de reversibilidade e exportação devem fazer parte das contratações de sistemas que produzam documentos públicos.

9.5. DIMENSÃO 5 - ACESSIBILIDADE, ENCONTRABILIDADE E INTELIGIBILIDADE

A quinta dimensão desloca o acesso de uma visão binária - público ou sigiloso - para uma visão funcional. Informação acessível precisa ser localizada, recuperada, compreendida e, quando juridicamente permitido, reutilizada. Interfaces de busca, metadados, formatos abertos, acessibilidade para pessoas com deficiência e linguagem clara integram essa dimensão.

A LAI exige procedimentos objetivos e linguagem compreensível. A Lei de Governo Digital acrescenta interoperabilidade e formatos abertos. Esses comandos devem ser interpretados conjuntamente. A disponibilização de documentos em formatos fechados, sem indexação ou em estruturas que impedem pesquisa reduz a efetividade do acesso.

A dimensão inclui também preservação de versões e séries históricas. Transparência do presente sem memória das alterações pode dificultar controle. Portais devem possuir políticas de arquivamento compatíveis com relevância dos conteúdos.

9.6. DIMENSÃO 6 - PROTEÇÃO PROPORCIONAL DE DADOS E ACESSO RESPONSÁVEL

A sexta dimensão integra privacidade e memória. Documentos permanentes contendo dados pessoais devem ser preservados com controles de segurança e políticas de acesso baseadas em risco. Restrições precisam ser justificadas e revisadas, evitando bloqueios genéricos.

Instrumentos de descrição devem indicar a existência de dados sensíveis e condições de acesso. Sempre que possível, a instituição pode oferecer versões de consulta com ocultação seletiva, preservando o original. Para pesquisa, mecanismos de acesso controlado podem conciliar interesse científico e proteção dos titulares.

A governança de dados pessoais em arquivos deve possuir registro das bases legais, responsabilidades definidas e resposta a incidentes. A Resolução Conarq nº 54/2023 fornece parâmetros específicos que devem ser incorporados às políticas institucionais.

9.7. DIMENSÃO 7 - RESPONSABILIZAÇÃO, SUPERVISÃO E MEMÓRIA DAS DECISÕES

A última dimensão trata da governança propriamente dita. Políticas arquivísticas precisam definir autoridades, competências, mecanismos de monitoramento e prestação de contas. A existência de normas sem implementação produz conformidade apenas formal.

Comissões de avaliação, unidades de arquivo, encarregados de dados, áreas de tecnologia, controle interno e unidades jurídicas devem atuar de forma coordenada. Nenhuma dessas estruturas, isoladamente, possui todas as competências necessárias. A governança precisa estabelecer fluxos para decisões sobre eliminação, preservação, acesso, incidentes e migração de sistemas.

A atualização do Decreto nº 4.073/2002 pelo Decreto nº 12.599/2025, ao reforçar competências do Conarq relacionadas à gestão, preservação e acesso, integra movimento institucional de modernização da política nacional de arquivos. A Resolução Conarq nº 59/2025, ao criar grupo de trabalho para estabelecer modelo de armazenamento e tramitação de documentos arquivísticos digitais, também indica que interoperabilidade documental permanece agenda em desenvolvimento.

9.8. SÍNTESE DA MATRIZ PROPOSTA

A matriz pode ser sintetizada da seguinte forma:

Dimensão	Pergunta de governança	Direito ou valor protegido
Produção responsável	A decisão pública gera registro institucional adequado?	Legalidade, publicidade e accountability
Contexto e proveniência	É possível saber quem produziu o documento, em qual função e com quais relações?	Segurança jurídica e inteligibilidade
Autenticidade e integridade	É possível demonstrar que o registro é autêntico e rastrear alterações?	Prova, devido processo e confiança
Preservação de longo prazo	O documento sobreviverá ao sistema e ao fornecedor que o produziu?	Memória, continuidade e patrimônio cultural
Acessibilidade e encontrabilidade	O cidadão consegue localizar, compreender e utilizar a informação?	Direito à informação e participação
Proteção proporcional de dados	A memória é preservada sem exposição indevida de dados pessoais?	Privacidade, dignidade e pesquisa
Responsabilização institucional	Existem competências, controles e registros das decisões arquivísticas?	Governança, controle e democracia

O modelo demonstra que governança documental não deve ser tratada como requisito técnico isolado. Cada dimensão possui correspondência direta com direitos ou princípios. A produção responsável está relacionada à publicidade; a autenticidade, ao devido processo; a preservação, à memória; a acessibilidade, à cidadania; e a governança, à responsabilização.

9.9. INDICADORES PARA FUTURAS PESQUISAS EMPÍRICAS

A matriz permite derivar indicadores. Futuras pesquisas podem avaliar, por exemplo, percentual de sistemas aderentes ao e-ARQ, existência de plano de preservação digital, integração com RDC-Arq, percentual de séries documentais com temporalidade aprovada, políticas de preservação de websites, tempo médio de localização de documentos para pedidos LAI, existência de metadados de proteção de dados em acervos permanentes, regras contratuais de exportação e mecanismos de auditoria de decisões automatizadas.

Esses indicadores poderiam ser aplicados comparativamente entre poderes, estados ou municípios. A literatura sobre acesso à informação demonstra que desigualdades de capacidade institucional afetam a aplicação da LAI. A mesma hipótese pode ser testada no campo arquivístico: órgãos com maior maturidade de gestão documental tendem a responder com maior qualidade e rapidez? A existência de arquivistas e políticas estruturadas reduz extravios e negativas por inexistência? Sistemas aderentes a requisitos arquivísticos melhoram auditabilidade?

A investigação empírica é particularmente necessária no nível municipal, onde limitações orçamentárias e dependência de fornecedores podem ampliar riscos. A digitalização rápida de serviços sem infraestrutura permanente de arquivos pode criar um passivo informacional invisível, que somente será percebido quando houver necessidade de recuperar registros antigos.

9.10. DA ADMINISTRAÇÃO EFICIENTE À ADMINISTRAÇÃO LEMBRÁVEL

O resultado mais amplo da pesquisa é propor uma mudança de critério para avaliação do Estado digital. A Administração não deve ser julgada apenas pela velocidade de seus serviços, pela quantidade de transações eletrônicas ou pela integração de bases. Deve ser também lembrável, isto é, capaz de conservar evidência suficiente de sua atuação para que decisões possam ser compreendidas e revistas no futuro.

Essa qualidade não é nostalgia do papel. É requisito de democracia digital. Serviços rápidos sem memória podem dificultar responsabilização; bases interoperáveis sem proveniência podem dificultar explicação; algoritmos eficientes sem registro podem dificultar contestação. A governança documental introduz temporalidade na inovação: pergunta não apenas se o sistema funciona hoje, mas se será possível compreender amanhã aquilo que ele fez hoje.

10. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise desenvolvida ao longo deste artigo demonstra que os arquivos públicos ocupam posição mais profunda na estrutura constitucional do que a imagem tradicional de instituições de guarda permite reconhecer. Eles não são somente lugares de memória nem simples unidades administrativas destinadas a conservar documentos encerrados. Constituem infraestrutura de prova, continuidade, transparência e responsabilização, sem a qual diversos direitos fundamentais perdem efetividade prática.

O estudo partiu da contribuição de Dorneles e Castro (2025), que evidencia a relação simbiótica entre Direito Constitucional e Arquivologia e identifica os arquivos públicos como instrumentos de cidadania. A partir dessa base, buscou-se avançar para os desafios da Administração digital, em que o documento público pode existir como objeto distribuído entre sistemas, bases de dados, plataformas, websites, redes sociais e aplicações automatizadas. A transformação tecnológica amplia capacidades de acesso, mas também cria riscos inéditos de perda, fragmentação e descontextualização.

A pergunta central investigou em que medida a governança documental constitui infraestrutura constitucional indispensável para transparência, memória, proteção de dados e participação democrática. A resposta é afirmativa. O direito à informação não se realiza somente quando um órgão deixa de impor sigilo indevido; depende de a informação ter sido produzida, capturada, classificada, preservada e descrita de forma que possa ser recuperada. A gestão documental é, portanto, condição material do acesso.

Essa constatação levou à formulação da categoria de opacidade arquivística estrutural. Diferentemente do sigilo, ela não decorre necessariamente de decisão consciente de restringir. Surge quando falhas de governança tornam informações formalmente públicas praticamente inacessíveis ou pouco confiáveis. Sistemas fragmentados, metadados insuficientes, formatos obsoletos, ausência de versões históricas, armazenamento sem critérios arquivísticos e eliminação indevida podem produzir resultado equivalente à ocultação, ainda que não exista ato formal de negar acesso.

A categoria permite compreender por que políticas de transparência e políticas arquivísticas precisam ser integradas. Portais, dados abertos e serviços eletrônicos são a camada visível da informação pública. Abaixo dela existe uma infraestrutura composta por documentos, sistemas, instrumentos de classificação, temporalidades, repositórios e responsabilidades. Se essa infraestrutura falha, a transparência torna-se instável.

Também se demonstrou que digitalização não é sinônimo de preservação. O Decreto nº 10.278/2020 disciplina requisitos para digitalização com efeitos jurídicos, mas a continuidade dos documentos digitais exige gestão e preservação específicas. O e-ARQ Brasil e as diretrizes de RDC-Arq constituem instrumentos essenciais para traduzir princípios arquivísticos em requisitos tecnológicos. Sua importância tende a aumentar à medida que documentos nato-digitais substituem suportes tradicionais.

A Lei de Governo Digital reforça essa necessidade ao promover interoperabilidade, dados abertos e auditabilidade. O compartilhamento automatizado de informações pode ampliar eficiência, porém precisa preservar proveniência, contexto e rastreabilidade. A interoperabilidade que transporta apenas valores, sem explicar origem e transformação, pode enfraquecer responsabilidade institucional. A governança documental deve acompanhar a governança de dados.

No campo da proteção de dados, concluiu-se que LAI e LGPD não são regimes necessariamente antagônicos. A preservação permanente de documentos com dados pessoais possui fundamento jurídico e pode coexistir com medidas de proteção, restrição proporcional, acesso mediado e gestão de riscos. A Resolução Conarq nº 54/2023 representa avanço importante ao reconhecer simultaneamente memória, acesso, intimidade e proteção de dados. A interpretação democrática deve evitar tanto exposição irresponsável quanto apagamento preventivo.

A pesquisa também identificou websites e mídias sociais como componentes relevantes da memória pública contemporânea. As Resoluções Conarq nº 52 e nº 53/2023 mostram que o ordenamento arquivístico brasileiro começou a responder ao caráter efêmero da comunicação estatal digital. Preservar páginas, versões e conteúdos selecionados é necessário para que o Estado possa ser conhecido no tempo, e não apenas em sua versão atual.

A expansão de sistemas automatizados adiciona novo horizonte. Quanto mais decisões públicas forem apoiadas por algoritmos e modelos, maior será a necessidade de documentar parâmetros, versões, fontes de dados e revisões relevantes. A memória administrativa precisa alcançar não apenas o documento final, mas elementos suficientes para reconstruir o processo decisório. A auditabilidade do futuro dependerá de escolhas arquivísticas feitas no presente.

Como contribuição propositiva, foi apresentada uma Matriz de Governança Documental Constitucional composta por sete dimensões: produção responsável; contexto e proveniência; autenticidade e integridade; preservação de longo prazo; acessibilidade e encontrabilidade; proteção proporcional de dados; e responsabilização institucional. A matriz demonstra que cada requisito arquivístico corresponde a um direito ou valor constitucional e pode servir como base para avaliação institucional.

A principal conclusão é que a democracia digital necessita de um dever de memória por projeto. Sistemas públicos devem ser concebidos desde o início com requisitos de documentação e preservação. A preocupação arquivística não pode surgir apenas quando o sistema é substituído ou quando documentos precisam ser recolhidos ao arquivo permanente. Nesse momento, parte das relações contextuais pode já estar perdida.

A política arquivística deve, por isso, participar do planejamento tecnológico, da contratação de sistemas, da governança de dados, da proteção de dados pessoais e das políticas de transparência. Arquivistas, profissionais de tecnologia, juristas, gestores e órgãos de controle precisam atuar de maneira coordenada. A interdisciplinaridade, nesse campo, não é opção teórica; é requisito operacional.

A atualização recente da governança nacional de arquivos e a continuidade da produção normativa do Conarq indicam que o tema permanece em desenvolvimento. O Decreto nº 12.599/2025 reforçou competências relacionadas à política nacional, e a Resolução nº 59/2025 abriu discussão sobre modelos de armazenamento e tramitação de documentos digitais. A realização da 2ª Conferência Nacional de Arquivos em 2026 também demonstra retomada da participação social na formulação da política arquivística (CONARQ, 2026). Esses movimentos oferecem oportunidade para aproximar ainda mais arquivos, transformação digital e direitos fundamentais.

Como limites, a pesquisa não avaliou empiricamente órgãos específicos nem mediu maturidade dos sistemas existentes. Estudos futuros podem aplicar a matriz proposta em administrações federais, estaduais e municipais, investigar correlação entre gestão documental e qualidade das respostas à LAI, analisar contratos de plataformas digitais e avaliar políticas de preservação de websites e decisões automatizadas.

A transformação digital não elimina o arquivo. Ao contrário, torna-o menos visível e mais necessário. Quando o suporte físico deixa de ser o centro da documentação, aumenta a importância das regras capazes de preservar contexto, autenticidade e relações. O desafio democrático consiste em impedir que o Estado digital se torne um Estado sem memória.

Por isso, é possível sintetizar a tese em uma afirmação: o Estado que não governa seus documentos não controla plenamente sua própria memória e, por consequência, reduz a capacidade da sociedade de controlar o Estado. Arquivar, nesse sentido, não é apenas guardar. É manter abertas as condições institucionais para provar direitos, compreender decisões, fiscalizar poderes e disputar legitimamente as narrativas do passado.

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Citação:

MORAES, Cristina Seabra; OLIVEIRA, Luiza Maria Pereira de. O Estado que arquiva e o Estado que esquece: governança documental, memória pública e democracia informacional na administração digital. Revista QUALYACADEMICS. Editora UNISV; v.4, n.2, 2026; p. 222-270. ISSN 2965976-0 | D.O.I.: 

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